发改委体改司邢晓东解读中办国办的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》 【转】

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发改委体改司邢晓东解读中办国办的

《关于创新政府配置资源方式的指导意见》

原创 2017-07-21 邢晓东 新时代公共资源

    在首届公共资源配置中关村论坛现场，发改委体改司邢晓东处长参加启动仪式，并发表重要讲话，就中办国办的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》进行详细解读，下文为邢处长演讲全文：

     

    大家上午好！能有幸今天有机会参加这个启动仪式，并且就公共资源市场化配置这个话题各位交流，向专家学习。刚早上来之后，还跟贾院长、刘行长请教很多问题，对我本人也是收获很大。今天主办方给我安排的发言题目是，解读去年中办、国办印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》。这个文件是1月11号向市场公开，已经几个月了。实际上各个方面，尤其是与此项工作相关的各项，对文件内容有比较深入的学习和各自深刻的理解。所以谈解读可能也未必很准确，我主要就是从文件起草者的角度，给我们介绍一些背景和我们的一些主要考虑。

    首先这个文件的制定我觉得是遵从三个导向，第一问题导向，我们国家目前在公共资源配置中的问题，至少突显表现在这么几个方面。

    一，政府直接配置资源的种类和数量仍然过多，市场化程度低，导致资源市场的价格是扭曲的，配置效率也不高。

    二，对同一种资源管理部门存在多头管理，职能职责交叉不清，这样很容易引发各种腐败。

    三，自然资源资产的所有权人不到位。所有权人权益也没有落实，中央和地方的关系也不是很清楚。

    四，经营型的国有资产整体的经营效益不高，国有资本的布局还不够合理，国有资本转化和退出都不是很灵活。

    五，公共服务它的供给和市场需求之间，总量矛盾和结构性矛盾并存，部分非经营型的国有资产配置不是很科学，不是很合理，竞争机制的作用发挥的微乎其微等等。这些问题的存在，引导着我们要想办法去解决，这就是第一个问题导向。

    第二，任务导向。基于现实中存在的这些问题，党的十八大提出来，要建立公共资源出让收益，合理共享机制。十八届三中全会提出，必须积极稳妥，从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府配置对资源的直接配置。推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争，实现效益的最大化和效率的最优化。十八大四中全会提出，要促进商品和要素的自由流动，公平交易、平等使用。十八届五中全会提出，要深化市场资源要素改革等等。中央已经提出明确要求，这就需要我们认真贯彻落实，这项改革也是作为中央改革办2016年一项重点改革任务。

    第三，目标导向。我们所说改革是要解决问题，但是改革必须有自己明确的目标。通过创新政府配置资源的方式，我们希望能达到权益保障、边界划分、框架构建这样几个层次的目标。也就是说公共资源的产权，进一步健全。行政性配置资源的范围要进一步理清，新型配置资源的体系要基本构建。这是我给大家介绍的第一个方面的内容。

    第二个方面，关于文件的主要内容，就文件本身来讲我想做一个简要的概括，便于提纲携领、供大家讨论。简单的讲这个文件实际上可以概括为三个三。

    第一个三，强调分类施策，提出三个对于，也就是对于适合于市场化配置的公共资源，要充分发挥市场机制的作用，切实遵循价值规律，建立市场竞争优胜劣汰的机制，实现资源配置效益最大化和效率最优化。对于不完全适宜由市场化配置的公共资源，要引入竞争机制，充分体现政府配置资源的引导作用，实现政府和市场作用的有效结合。对于需要推过行政性手段配置的公共资源，也要遵循规律，注重应用市场机制，实现更有效率的公平性和均等化。

    这三个对于应该是作为文件的中心思想，指导思想提出来。

    第二个三，区别资源的不同性质，把政府配置的公共资源划分为三类，也就是自然资源、经济资源和社会资源。目前从量上来看，2014年我们国家国土资源性的资产是64.5万亿，到2016年6月我们非金融类国有企业总资源126万亿，其中净资产42万亿，金融类的国有资产净资产是16万亿。根据财政部统计到2014年底，行政事业型的国有资产总资产是21万亿，净资产13万亿，这是我们的家底，也是公共资源配置的主要范围和对象。《指导意见》提出很多措施，有的是长期目标，有的当前的任务，有的是原则性要求，也有的是具体操作路径。

    这三类资源里面，对于自然类资源类资产，改革的任务也写了很多，我想大家主要关注三条。一个是建立健全自然资源的产权制度，推动所有权和使用权相分离。第二健全国家自然资源资产管理体制，区分自然资源资产的所有者和监管者的职能，并且要研究中央和地方分级代理行使这些所有权职责的体制。第三完善自然资源有偿使用制度，引入更多的竞争机制进行配置。对于经营性的国有资产，目标主要指的国有企业和金融类的经营性资产。

    创新配置方式，主要的任务也可以提炼为三条。核心要完善国有资本的退出机制，这次文件里面第一次提出来要研究国家持股金融机构的合理比例。对于系统重要性的金融机构要保持控制力，对于其他机构按照市场化的原则优化股权结构。对于经营性国有资产第二个方面的改革，要完善国有资本授权经营体制。我们想重点推动改组，改建国有资本投资运营公司的试点，特别是开展政府直接授权的国有资产投资运营试点。第三个方面建立国有资本形态的转换机制，推动经营性的国有资产证券化、优胜劣汰、市场化退出、规范性分配。

    对于非经营性的国有资产核心我认为是两个方面的区分开来。第一个要区分基本和非基本公共服务，合理确定各地政府财政事权和支出责任。第二个区分是区分政府作为资源配置者和行业监管者的不同职能，这点非常重要，应该是改革的主线之一，也是推动政府职能转变，推动事业单位改革的契机。既然你既然是配置者，配置的好不好，效果怎么样，就不能是你自己说的算。

    第三个三，这次文件提出来政府配置资源的三种方式，也就是服务方式、组织方式和监管方式，在服务方式里面更加强调要完善政府采购服务制度，政府购买的服务制度，构建多元化的公共服务的供给体系。在组织方式里面，我们提出来建立一个清单、一个平台、两个机制。一个清单就是公共资源目录资源，这个清单可以根据资源的变动进行动态调整及时更新。一个平台就是公共资源统一交易平台，下一个重点就是推动公共资源交易的全过程电子化。两个机制一是完善市场交易机制，一是建立健全信息服务机制。无论是在技术上，还是实践上，我们现在已经有条件、有基础，通过这些方式来达到改革的目的。

    从监管方式上来讲，我们强调要把市场主体的信用信息作为监管的重点，实现四个方面的监管。第一信用监管，加快推动配置资源领域的社会信用体系建设。第二协同监管，建立跨部门，跨区域的执法协作机制，使监管资源本身也可以共享。第三动态在线监管，运用现在的互联网大数据，技术手段对公共资源配置的各个环节，实施电子化行政监督。第四实现全过程的监管，确保全过程的公开透明。

    以上是根据我个人的理解，对文件内容的简单梳理。这个文件中有一些创新点，也有一些是对既有规律的进一步的细化和强调。说到文件创新点我还强调一些内容。

    第一，这个文件明确了政府配置资源的范围和领域。实际上政府配置资源范围十分广泛，各个方面的理解也不完全一致，但是如果要是创新配置方式，首先得搞清楚政府要配置哪些资源。所以指导意见第一次明确，从资源资产的角度理清政府配置的范围和领域，主要刚才说的三类存量自然资产。至于自然流量的分配，比如财政收入的支出，因为已经有比较系统完备的预算制度来规范，所以我们就没有再把它作为创新政府配置资源方式的重点。

    第二个创新点，明确创新方式的创新，前提是建立健全产权制度。方式的创新从根本上说，是制度的创新，要明确权力边界，前提就是建立产权制度，明确占有、使用、收益、处分等权力归属和职责。

    第三个创新点，明确要区分资源配置者和行业监管者的职责。这两个角色如何区分好，是我们能不能真正使市场机制在公共资源配置中发挥好作用的关键。

    这个文件发布后，专家学者也从不同的角度进行了解读。有的人说创新政府配置方式，有了顶层设计。我想如果确实做到一分部署，九分落实，也确实能做到顶层设计和基层首创相结合，做到从理念到方式的创新，这个文件的意义也许怎么说都不为过。但是从工作层面来看，关键在行动，重点在落实。落实好这个文件的工作，任重道远。需要完善相关的配套制度，鼓励地方积极探索先行先试，需要形成改革合力。今天公共资源市场化配置促进中心的成立，我想也是落实推动改革的重要力量。希望中心能够极大的会聚智慧和力量，为持续推进我国公共资源配置改革创新和发展，做出突出的贡献，谢谢大家！