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政采监管体系的非主流模式及变化动态
栏目： 理论前沿,政采要闻,电子报 时间：2017-08-03 22:08:25 发布：管理员
【摘要】
【深化改革再出发】
政采监管体系的非主流模式及变化动态
公共资源集中交易方式产生后，政府采购的监督管理和运行模式受到了一定冲击，并催生出多种新模式。在公共资源交易立法尚未启动、部分地区政府强力推进的当下，政府采购监督管理和运行模式是否会出现实质性的改变？非主流模式是否会演变为主流模式？这些问题值得业内人士深思。
■ 徐焕东
我国政府采购制度建设与监管体系和模式形成的一个重要特点是，一方面按照基本制度和法律规范实施，形成笔者此前所述的主流模式；另一方面，由于我国政府采购制度建设尚处于初期的探索阶段，各种新情况、新问题频繁出现，各级、各地情况存在很大差异，有些则是因为具体的条件限制，如县级政府采购采取了与法律规定不太一致、但在一定条件下却行之有效的方式。因此，主流模式之外，一些部门和地方也在不断创新，并在基本法律框架内，形成了各具特色的体系与模式，笔者暂且称之为“ 非主流模式”。而且这些模式仍处于进一步的发展变化之中，甚至如公共资源交易等，产生了与现行法律框架完全不同的运行方式和监管体系。 下面，笔者就一些有代表性的非主流监管体系与模式作归纳梳理。
一、“管”“采”“裁”一体的运行模式
部分县级（含县级市）政府采购采取了“管”“采”“裁”一体的运行模式和监管体系，即管理者、实施者、裁决者都是同一部门。
笔者最近几年到全国不少省份调查发现，有一部分省、市，特别是市以下，政府采购监督管理与操作实施实际上并没有分离，有些仍由同一家机构主管，有些采取采购机构挂靠其他单位、但仍由财政部门代管的方式，即实际上还是财政部门一家管，未实现所谓的“管”“采”分离。但更普遍的是，由于《政府采购法》未对县级政府采购机构的设置特别是集中采购机构的设置作出具体要求，因此，县级大部分是在财政部门下设政府采购管理办公室，同时设立集中采购机构。有的是两块牌子，联合办公；有的仅设一个政府采购管理办公室，既承担政府采购操作实施的职能，也承担监督管理职责。此外，在县级政府采购监管模式中，有些县因为采购规模较小，加上实行统一的监督管理和操作，政府采购集中程度高，也基本不使用代理机构。这样做的好处是，如果没有腐败成份，其效率高，管理也比较有力度。但是，如果存在腐败行为，发生寻租的机会也很高。
二、财政部门重点监督管理，采购操作实行竞争性外包代理
目前来看，我国政府采购监督管理的重点主要放在操作实施环节。操作主要由集中采购机构进行，监管由财政部门设立一个处（科）室，配以少量人员，进行管理。比如不少省级政府采购监督管理只有四五个人负责有关事务。但是，有的地区则将政府采购监管放在更重要的地位，在政府高度重视监管、实行集中采购的同时，不设立代表政府的集中采购机构参与采购实施，而是集中委托相对固定的代理机构代理实施。这种模式以山东省烟台市实施的时间最长，也最具代表性。
烟台政府采购模式是其整体财政支出管理模式的组成部分。烟台市建立的，是以部门预算为基础、以投资评审为支撑、以政府采购为手段、以国库集中支付为保障的“四位一体”财政支出管理模式。笔者将其中的政府采购运行与监督管理模式概括为以下几点。
1.确立完整的政府采购理念，拓宽政府采购规范范围。
烟台市政府采购模式是倾向完整的政府“大采购”的认识和理念而建立的。所谓完整的“大采购”理念，就是政府采购的对象和范围全面、完整，尽量涵盖采用财政资金采购的货物、工程和服务；政府采购的内容和过程全面、完整，包括从采购需求提出、需求评估和论证、采购预算编制与审批、采购实施、合同授予与纠纷处理等全过程。
2.提高管理机构职能和“级别”，强化采购专业化管理。
与其他省市采购管理办公室不同的是，烟台市设立的政府采购管理办公室（以下简称采购办），其规格为正处级事业单位，级别上与烟台市财政局平级，采购办下设综合科、采购管理科、财务监督科，编制20多人。主要职责为编制政府采购预算、审核政府采购计划、提报具体采购事项、审批采购方式、组织采购活动、签订及履行合同、抽查验收、结算付款、投诉处理及相关法律责任。可以说，烟台采购办是全国范围内“级别”高、人数多、管理事务宽的政府采购管理办公室之一。
3.不设立政府集中采购机构的集中采购。
烟台市不设立政府集中采购机构，过去很长一段时间里，是通过招标的方式，选择一定量的社会中介代理机构，委托其代理采购。近年对代理市场实行放开选择。代理费相对固定，不与标的金额挂钩。而采购办对采购人项目报批、采购机构及专家抽取、项目组织到后期验收及合同管理各个环节进行监督管理。
需要说明的是，虽然不设立集中采购机构，但其采购同样是集中进行的，仍然应该属于集中采购模式。政府设立统一的集中采购大厅，需要集中在大厅实施采购，采购程序也是统一的。所不同的是，采购组织过程实行的是政府购买服务代理的方式，并不影响集中采购的规模和特征。
4.同类项目和产品实行联项、合并采购，扩大采购规模和集中监督效果。
对于市直各采购单位，功能需求大体相同的工程、货物或服务，制订统一标准。比如对一般办公用的电脑，每季度由专家论证目前办公适用标准及配置标准，确定标准后，下一季度均按照该标准进行采购。确定统一的使用功能标准，为集中、合并采购奠定了基础。对各采购人在一定时期内需采购的内容和项目进行分类统计，将同类、同标准的项目合并，做出合并采购的决定。
5.工程采购纳入统一的监管范围。
烟台市将政府工程采购纳入统一的监管范围。工程招标投标在技术和专业上，由建设委员会等进行管理；在资金管理、资金支付等方面，由采购办管理；招标投标的监督与控制方面，采购办也参与监督管理，或者说双方合作进行监督管理。
烟台模式在获得不同方面的肯定之后，2008 年 12 月山东省在省内推广烟台的做法，该省多地实行了这种模式。比如泰安等地也将工程采购纳入政府采购监管范围，或与工程主管部门联合监管。只是其他地方在监管机构级次和设置方面，并没有完全采取烟台的做法。当然，自公共资源交易平台整合以来，山东各地又有了许多新的变化。
三、将政府采购纳入公共资源交易监督管理体系
建立公共资源交易中心，将狭义的政府采购与其他公共资源的买卖进行整合，融入公共资源交易监督管理体系。将政府公共资源的买卖进行整合，据笔者了解，2004年中部沿海某省部分地区已经开始了这种整合。当时，笔者应邀为某省财政厅进行一项政府采购操作与监管权限变更是否合适的论证——该省一些市、县政府将政府的土地使用权转让、工程招投标、政府采购等整合到一起，实行统一监督管理，财政部门的管理权限也随之改变了。笔者调查分析得出的基本结论是：首先，政府采购是日常性的需求满足行为，是政府主体为满足履职职能进行社会管理、提供公共服务所进行的采购行为，并不是以商业利益为目的的资源交易，没有必要进入统一的交易市场；其次，政府采购是一个相对较长而且复杂的过程，包括采购人提出需求、需求论证、采购预算编制、审批、采购方式选择，直到采购验收和合同履约，是一个完整、统一的过程，而所谓交易中心、交易监督管理局，一般只负责“购买”的过程；
第三，政府采购是有完整法律制度规范的，法律规定政府采购监督管理的主管机构是同级政府财政部门，地方行政机关对这种管理权限作出改变或转让，从法律角度看并不合适。
但是，之后几年时间，情况有了很大变化，各地公共资源交易事业迅速发展，并不断将政府采购纳入其统一平台或统一监管。许多地方由本地省委、市委发文强制推行，甚至一些地方出现了跃进式发展，大量投入资金，限定时间内必须建设交易大楼。一些地方甚至认为采购也必须带上“交易”光环，有些省市将原本的政府采购中心更名为政府采购交易中心，可见资源交易在观念和实施方面推进的力度与速度。
在公共资源交易实施和监督管理方面，将政府采购融合进入及实施管理的方式，在不同时期、不同地区有很大差异，形成了不同模式。其中，一度被认为最有代表意义的方式，就是安徽省合肥市的“一委一办一中心”。即“一个招投标管理委员会、一个招标投标管理办公室、一个招标投标中心”，后来改为一个公共资源交易管理委员会、一个公共资源交易管理局、一个公共资源交易中心。更多的地方已改为公共资源交易中心、公共资源交易监督管理局的模式，如湖北、广西、甘肃等地都成立了公共资源交易中心和公共资源管理局。在整个公共资源交易实施与管理发展过程中，虽然各地情形多种多样，但归纳起来，大体上有以下几种。
1.成立公共资源交易中心，未纳入狭义的政府采购。
相当一部分地区成立了公共资源交易中心，或将原有的招标投标中心改为公共资源交易中心。其中，有些中心以工程招标投标、产权交易、国土使用权转让等为主，狭义的政府采购（只涉及政府货物和服务采购部分）并没有纳入公共资源交易范畴，而是相对独立，或以原来的集中采购机构方式继续履行政府集中采购职责。但不少地方正在或正准备将政府采购纳入统一的交易市场。
2.将政府采购操作实施划归到交易中心，但财政部门的监管职权并没有被剥离。
这种模式是将政府采购的操作实施纳入公共资源交易中心，并入统一的交易场所或服务平台。无论是集中采购机构还是社会中介代理机构，都必须在公共资源交易中心内操作实施采购项目，但仍由原来各职能部门履行监管职责。这种模式在全国内比较普遍。
有所不同的是，政府采购的实施有些是由交易中心的政府公共机构人员操作，有些则由社会中介代理机构操作。有些交易中心相对松散，工程招标投标、政府采购、产权交易等平台和机构相对独立，只是集中在一起办公而已；而有些公共资源交易中心则是一个完整统一的机构，多种交易买卖都由交易中心统一安排和组织实施。
3.集中交易，统一监管。
该模式的特点为：一方面，设立公共资源交易中心，将包括工程招标、政府采购、土地转让在内的所谓“交易”，都放在交易中心平台操作实施；另一方面，设立公共资源交易监督管理机构，将原来各职能部门的监管权限统一赋予公共资源交易监督管理机构（或称招标投标管理局、公共资源交易监督管理局），对公共资源交易实行集中、统一的监督管理。
这种模式以安徽省合肥市最为典型。如，2013年通过的《合肥市公共资源交易监督管理条例》规定，市、县（市）人民政府公共资源交易监督管理机构，对本行政区域内公共资源交易实行统一监督管理。特别值得注意的是，该条例第七条规定，财政、发展改革、城乡建设、国土资源、工商行政管理、交通运输、水务、房地产管理、国有资产管理等有关部门，在各自职责范围内协同做好有关的公共资源交易监督管理工作。也就是说，财政等职能部门已经不是主管机构，而是协同管理机构，各种投诉也并不在各职能部门，而是统一由公共资源监督管理机构履行职责。
这种模式的另一个特征是，政府成立公共资源交易中心，其隶属于公共资源监督管理局，由监督管理局进行直接、全方位的监督管理。这种模式还可以进一步细分，如合肥市设立了公共资源交易管理委员会，有的地方则只设立了监督管理局和交易中心，没有设立管理委员会。
4.集中交易，统一监管，交易与监管分离。
第四种运行模式与第三种基本类似，不同的是，第四种模式是设立公共资源交易中心和监督管理局，但二者不存在隶属关系，遵循“政府主导、管办分离、集中交易、全面监督”原则，即“运动员”与“裁判员”分离。
5.集中交易，职能部门管理与交易监督管理局综合监管。
还有些地区“二者兼顾”，既成立公共资源交易中心，将政府各种买卖实行集中交易，也成立公共资源交易监督管理局，但监督管理局并不干涉各行政职能部门的监管权。财政部门的政府采购预算管理、投诉处理等行政监管权按照法律规定继续行使，公共资源交易局并不直接代替；公共资源交易监督管理局的监管重点放在交易环节和交易过程，同时也监督各行政职能部门在公共资源交易监管中是否到位和越位。如某省的模式可归纳为“按照决策权、执行权、监督权分离的原则，建成分块布局、物理隔离、集中受理、分段管理、全程监控的交易平台，同时形成部门监管、综合监督、行政监察三位一体的监督管理模式”。
在各地纷纷探索并试验公共资源交易运行和监督管理模式，特别是在为实行分散监管的“物理整合”、还是实行统一监管的“化学整合”而纠结时，2015年11月，国务院办公厅关于公共资源交易的运行模式的顶层意见终于出台了。在对公共资源交易立法之前，《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》对公共资源交易平台建设及管理机制一锤定音：首先，强调建立统一平台，各级政府整合分散设立的工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台，平台以电子平台为基础和方向，在统一的平台体系上实现信息和资源共享；其次，监督管理机制方面，规定各级招标投标行政监督、财政、国土资源、国有资产监督管理等部门要按照职责分工，加强对公共资源交易活动的监督执法，依法查处公共资源交易活动中的违法违规行为。最后，强调健全行政监督部门与监察、审计部门协作配合监督机制和加强社会监督。
值得关注的是，在《政府采购法》出台前以及《政府采购法》及其实施条例均未对公共资源交易平台及监督管理体制进行规范的情况下，按照国务院办公厅关于公共资源交易平台建议的要求，政府采购运行模式是否会出现实质性的改变？上述模式仍然处于非主流模式，还是可能成为政府采购运行的主流模式？这些都是值得观察和思考的问题。
总之，我国政府采购的监管体制与运行模式，除法律规定的基本的、主流的模式之外，在实践中还不断有新的模式产生。特别是公共资源集中交易方式产生后，政府采购的监督管理和运行方式也在不断变化，甚至可能淹没于公共资源交易的大概念、大框架中。在这种形势下，政府采购监管体系如何设计，后续如何发展，值得业内人士重点探讨。
（作者单位：中央财经大学政府管理学院）
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责任编辑：LIZHENG 本文来源：中国政府采购报第687期第4版
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