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数说 | 全国政采判例中争议的焦点主要集中在哪儿？

2018-03-12 金彩霞 政府采购信息

《最高人民法院裁判文书上网公布暂行办法》规定，除法律有特殊规定外，全国范围内生效的裁判文书均应在中国裁判文书网公布，政府采购判例也在该网站公布。那么在该网站上，近几年政府采购相关判例的数量呈现一个怎样的趋势？2017年已裁判生效的政府采购相关案件有多少？2017年全国政府采购判例争议的焦点主要集中在哪类问题上？对此，《政府采购信息报》记者以“政府采购”为关键词进行检索，检索出自2013年以来的该类案件的判决书情况。在此对这些判例围绕上述几个方面进行分析。

（一）近几年全国政府采购判例呈什么趋势？

2013-2017年的全国政府采购判例数量呈整体上升趋势

通过检索，近年共有政府采购案件判决书611篇，其中2013年13篇，2014年130篇，2015年69篇，2016年187篇，2017年212篇。

可见自2013年7月1日中国裁判文书网开通以来，该网所收录和公布的全国各地政府采购判例数量呈整体上升的趋势，几乎同这几年全国政府采购规模的增长成正比。除2015年以外（69篇），每一年都在上一年的基础上有所增长，尤其是2013年13篇，到2014年陡增至130篇，此后几年的政府采购判例数量除2015年外都在百位级的数量上增长。

业界人士普遍认为，随着我国财政支出水平的提高，政府采购的规模逐年增大（2015年为2.1万亿元、2016年超过了3万亿元），尤其是随着供应商法律意识的增强，近几年政府采购方面的争议纠纷增多也属正常现象。

但是，近年政府采购判例数量整体呈上升趋势，为什么2015年会骤然下降呢？对于这个问题，《政府采购信息报》记者专门采访了财政部中国财政科学研究院办公室主任、研究员王泽彩。王泽彩认为，2015年全国范围内政府采购判例陡然下降，与2015年正式施行了数个政府采购相关的法律法规有关，如新《预算法》、《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》），以及党的十八届四中全会所倡导的集体决策制度等。具体原因分析如下：

一是，新《预算法》涉及政府采购预算编制、审查、批准、监督以及执行方面的规定，增设了透明预算制度、开展绩效评价，同时各级政府严格践行“无预算不支出、无预算不采购”的要求，政府采购预算执行的规范性大为提升；另外，《条例》的出台进一步细化了操作流程，增强了信息公开的要求，使得操作流程及公开透明度均较2014年以前大有进步。

二是，贯彻落实党的十八届四中全会所提出的重大决策终身责任追究机制和责任倒查制度，这对行政事业单位的政府采购货物、工程、服务等行为，尤其是符合“三重一大”的决策，一定要通过集体决策来执行，这对提升党政机关责任人的法律意识、政治意识、大局意识、规范意识，都较以前大有改观。

三是，深化财税体制改革的要求，特别是预算制度改革，从预算编制执行、调整决算的全过程植入了绩效管理的理念，尤其是要求编制政府采购项目预算支出的绩效目标，在很大程度上约束了政府采购资金既有预算的编制执行和绩效评价，进而有效提升政府采购操作的规范化程度。

（二）2017年政府采购判例呈现出哪些特点？

1.从区域分布看：政府采购判例的更多集中在江浙及沿海地区

从全国范围来看，政府采购判例主要分布在广东、浙江、江苏、安徽等经济发达地区，以及山东、河南等沿海和经济大省。就数量来看，可以分为三个梯队：

第一梯队（20个以上）：有2个地区，分别是广东39个，浙江26个；

第二梯队（10-20个）：有7个地区，分别是山东（14）、江苏（12）、安徽（12）、辽宁（12）、广西（12）、四川（12）、河南（11）；

第三梯队（10个以下）：有18个地区，分别是湖南(9)、江西(8)、北京(6)内蒙(5)湖北(5)重庆 (4)福建 (4)河北 (3)山西 (3)贵州 (2)云南 (2)陕西(2)吉林(2)甘肃 (2)宁夏 (2)上海 (1)西藏(1)青海 (1)

2.从起诉事由看：绝大多数是因程序合法性问题引发的争议

在记者此次从中国裁判文书网检索到的2017年的598篇政府采购判决文书中，从采购方式看，有102篇是针对招标采购方式的采购项目的争议纠纷。

从起诉事由看，涉及的面比较广泛，有86篇是针对程序合法性的起诉活动判决文书，占到了2017年全年政府采购598篇判决文书的14.4%；驳回上述，维持原判的有79篇，占13.2%；涉及第三人的起诉有37篇，占6%。其他的起诉事由涉及分公司、厂家授权、伪造材料、行政不作为、恶意串通、公平竞争、不予受理等问题。

在这些判例中，大部分是因采购程序是否合法的争议引起的。对此，广西广天一律师事务所律师沈德能认为可以从三方面来分析原因：

一是政府采购供应商诉讼救济的方式主要是行政诉讼——对财政部门的投诉处理不服而提起的诉讼，而投诉处理的大部分案件都是对采购过程和中标成交结果提起的，其中对中标成交结果提起的投诉都与采购程序有关。

二是，应该说操作程序是政府采购活动开展的重中之重，程序上出现问题，整个采购活动就会被推翻，而采购程序的问题，也是采购实践工作中的难点。

三是，在一定程度上与政府采购以往“重结果、轻程序”的惯性思维有关，使得一些采购单位没有对采购程序的合法合规性增强意识，可能会出现一些违反程序的行为，给供应商的质疑投诉乃至行政诉讼埋下了隐患。

3.从第一梯队来看：

广东：通过检索中国裁判文书网，在广东省2017年的39篇政府采购判例中，涉及招标采购的就有28个，涉及程序合法性问题的有19个，可见2017年广东省政府采购领域争议纠纷多集中于招标采购程序合法性的问题。

浙江：在浙江省2017年的26篇政府采购判例中，涉及招标采购的就有24个，涉及程序合法性问题的有22个，可见2017年浙江省的政府采购争议纠纷也是集中于招标采购程序合法性的问题。

4.从第三梯队来看：

位于第三梯队的有18个地区，2017年政府采购判例均低于10个，如湖南(9)、江西(8)、北京(6)、内蒙(5)、上海(1)、西藏(1)、青海(1)。具体数据见上文。

其中令人比较吃惊的是，其他省市全年的政府采购判例数量几乎均与其政府采购规模成正比，但是北京和上海两市作为全国发达城市，每年的的政府采购规模也位居前列，而其2017年全年的政府采购判例却相对较低，分别为北京市6篇，上海市1篇。

北京市和上海市为什么会出现这种“反常”情况？可能与两市的政府采购管理严格和操作规范化程度较高有关。

财政部中国财政科学研究院办公室主任、研究员王泽彩就认为，一个地方的政府采购规模和体量不必然就与该地方的政府采购判例纠纷存在正比的内在关系。王泽彩认为，作为一线发达城市的北京和上海，两市每年的政府采购规模都是高于一些不发达地区的省份，但是两个城市2017年发生的政府采购判例数量却远低于这些地方，这跟两市对新《预算法》、《政府采购法》及其实施条例的执行到位有关，跟对政府采购的强化监管密切相关。如果一个地方政府采购规模很大，但制度严密、流程通常、监管到位，不必然会出现较多的政府采购纠纷。

综上所述，从近几年全国各地的政府采购判例数量来看，整体是呈逐步增长的趋势，从2013年的13篇到2017年的212篇，且在这些政府采购判例中，事由多集中在对采购程序合法性的争议上，这一点应当对政府采购实践工作有所警示，即实际操作中的程序步骤必须依法合规，严格按照法律法规规定来操作，不能有丝毫瑕疵，否则将为项目埋下很大的质疑投诉乃至行政诉讼的风险隐患。另外，从北京和上海两市采购规模大、案例纠纷少的这一事实的启发，政府采购完善制度、理顺机制、强化监管的成效空间还很大，这也给我们进一步促进政府采购健康、规范、和谐发展带来了信心。

注：数据来源——中国裁判文书网。中国裁判文书网是最高法在互联网设立的、统一公布各级人民法院生效裁判文书的网站，于2013年7月1日开通。

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