(本文发表于《中国政府采购》杂志2018年第四期，作者单位系天津市政府采购中心。）
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称87号令）第三十一条，为相同品牌的不同投标人参与同一项目竞争如何处理提供了法律依据，被业界誉为87号令的亮点之一。然而，87号令实施伊始，关于实践操作中如何执行这一规定却引发广泛争议。笔者结合政府采购工作实践，提出关于核心产品的几点思考和建议。
一、准确把握87号令关于确定核心产品的设计初衷
87号令第三十一条第三款规定：“非单一产品采购项目，采购人应当根据采购项目技术构成、产品价格比重等合理确定核心产品，并在招标文件中载明。”87号令之所以如此规定，其本意旨在破解实践操作中同一项目出现多个投标人提供相同品牌产品时如何处理的难题，促进政府采购实现有效竞争，提升政府采购质量和效率。
（一）倒逼抓好源头管理，科学编制采购需求。
采购需求是政府采购活动的源头。采购需求是否做到“根正”，是采购结果能否实现“苗红”的前提和关键。在原18号令的设计框架下，采购人在实施非单一产品采购项目时，习惯甚至热衷于通过“以小博大”的方式编制采购需求，即通过“非关键性产品的竞争性”来换取“关键性产品的唯一性”。但87号令执行后，采购人实施非单一产品采购项目时必须根据采购项目技术构成、产品价格比重等合理确定核心产品。这就倒逼采购人切实担负起采购需求的主体责任，在编制采购需求时力求科学合理，针对技术构成重要、产品价格比重大的核心产品提前做好充分的市场调研，确保核心产品的采购需求能够满足三个以上的品牌参与竞争，否则将导致项目采购失败。
（二）遏制围标串标行为，促进充分有效竞争。
87号令实施以前，政府采购实践中非单一产品采购项目频频出现不同供应商以“低价值产品”的品牌差异来博取“高价值产品”的品牌一致的围标陪标乱象。这种乱象虽屡遭社会诟病却多发频发、肆无忌惮，严重破坏了政府采购有效竞争的市场环境。政府采购监管部门依据原18号令很难加以有效遏制，更是拿它无可奈何，苦不堪言。
为此，87号令通过核心产品的确定重新设计了提供相同品牌产品时投标人数量的计算方法，使得同品牌的供应商之间相互串通投标变得毫无意义，有力破除了同一品牌的供应商之间围标串标的利益链，极大降低了同一品牌的供应商相互串通投标的动机，有效遏制了同一品牌的供应商围标串标的行为，促进核心产品多品牌之间的充分有效竞争。
（三）解决实践操作难题，提高政府采购效率。
对于同一项目出现多个投标人提供相同品牌产品时如何处理，早在2003年财政部给河北省财政厅《关于多家代理商代理一家制造商的产品参加投标如何计算供应商家数的复函》（财办库〔2003〕38号）中规定：“如果有多家代理商参加同一品牌同一型号产品投标的，应当作为一个供应商计算。”经过十多年的发展，政府采购实践操作中出现的相同品牌产品投标的复杂性和多样性早已超出文件规定的“同一品牌同一型号产品”的情形，非单一产品采购项目中针对相同品牌产品投标的质疑投诉也愈演愈烈，严重影响了政府采购的效率。
因此，仅靠文件规定的“提供同一品牌同一型号产品的不同投标人，以一家供应商计算”已无法满足实践操作需要，依旧采取文件规定的方式处理相同品牌产品投标更是无法解决实践操作中的诸多乱象，亟须引入新的更加行之有效的方法来解决此类难题。87号令以确定核心产品的方式来控制同品牌产品参与竞争，以核心产品是否为同一品牌的方法来计算投标人的数量，既为实践操作中如何处理相同品牌产品投标提供了合法有效的解决办法，又为政府采购发展注入了新的活力。
二、警惕陷入实践中关于确定核心产品的三大误区
误区一：核心产品有且必须唯一。
从87号令的设计原理来看，核心产品的设置应当遵循化繁为简的原则，其数量不宜设置过多。但如果不顾采购项目的需求特点，将此设计原理僵化理解为所有项目一律只能确定一个核心产品，既不利于采购项目的顺利实施，也不符合87号令的设计初衷。
笔者认为，仅就核心产品而言，设与不设是原则问题，设多设少却是功效问题。例如，家具项目设置一个核心产品和设置多个核心产品并无本质上的区别，但系统集成项目设置一个核心产品和设置多个核心产品却可能会产生结果迥异的效果。对于有特殊需要的采购项目，在不违背87号令关于确定核心产品的初衷和原则的前提下，确定多个核心产品也未尝不可。87号令为实践操作提供了一种新的解决思路，我们应当积极发挥确定核心产品的作用，而不是拘泥于核心产品的数量，否则只会深陷其中难以自拔。
误区二：核心产品必须同时满足技术构成、产品价格比重最大化的标准。
理想状态下，某些采购项目是可以根据同时满足技术构成、产品价格比重最大化的标准确定核心产品。但如果将此标准扩大至所有采购项目，那么势必会导致许多非单一产品采购项目无法确定出核心产品。因为技术构成重要的产品不一定是价格比重大的产品，而价格比重大的产品亦有可能不是技术构成重要的产品。
举例来说，某医院中央监护系统采购项目，其中中央站无疑是技术构成中的关键部分；但其他非核心产品，比如床旁监护仪，却可能根据实际需要购置数台，而数台床旁监护仪的价格累计甚至可能超出中央站的价格。甚至还有一些项目可能根本无法根据技术构成来界定产品的重要性。比如系统集成项目，交换机、服务器、网关设备等等都是该项目中的关键设备，无论价值大小，都不可或缺。
误区三：核心产品满足三个品牌即可，非核心产品可以有指向性。
依据87号令第三十一条的规定，多家投标人提供的核心产品品牌相同的，按一个投标人计算。所以，核心产品必须满足三个以上品牌参与竞争。言外之意，非核心产品允许出现不足三个品牌参与竞争的情形。但这绝不是指非核心产品可以有指向性。
首先，87号令中规定核心产品旨在实践操作中抓住核心产品这个主要矛盾，对于非核心产品允许同品牌是针对供应商参与投标而言，并不是针对采购人编制采购需求而言。其次，《政府采购法》及其实施条例均非常明确规定采购需求不得存有倾向性，而非核心产品属于采购需求的一部分，必然应当遵守政府采购相关法律法规的规定。再者，一个采购项目确定了核心产品，并不一定代表这个项目就不存在倾向性问题，就可以高枕无忧了。供应商依然可以对非核心产品的倾向性问题进行质疑投诉。
三、关于合理确定核心产品的几点建议
（一）科学编制采购需求是确定核心产品的目标。
严格意义上讲，采购需求的科学合理远比确定核心产品的科学合理重要。因为采购需求是源头，其编制是否科学合理解决的是根的问题；而核心产品是工具，其设置是否科学合理解决的是形的问题。这两者既是相辅相成，又是相互制衡。采购需求科学合理时，核心产品的设置就积极发挥其有效降低围标串标的利益动机的功效，就可以促进采购项目实现充分有效竞争，帮助提高政府采购质量和效率。采购需求存有缺陷时，核心产品的设置就变成遏制围标串标的利器，限制采购项目实施甚至导致采购项目失败，倒逼采购人科学合理编制采购需求。
（二）符合采购项目特点是确定核心产品数量的原则。
尽管87号令未对核心产品的数量作出明确规定。但从其立法原理和立法初衷来看，确定核心产品的目的是要化繁为简，抓大放小。所以，实践中我们应当围绕采购项目的特点，以有利于采购项目实施为导向，权衡效率与竞争，尽可能少的确定核心产品的数量。
对于能够根据同时满足技术构成、产品价格比重最大化的标准确定核心产品，应当确定唯一的核心产品；对于以家具为代表的同质化采购项目，核心产品的数量确定为一个产品还是多个产品并无本质上的区别，应当确定唯一的核心产品；对于以信息化产品为代表的集成类采购项目，核心产品的数量确定为一个产品还是多个产品可能会带来结果迥异的情形，应当实际需求特点和市场竞争情况确定一个或多个核心产品；对于以物业为代表的服务类项目（此处暂且不论此类项目到底属于不属于非单一产品采购），确定核心产品的数量无关紧要且毫无意义。
（三）准确设置处理方法是发挥核心产品作用的前提。
核心产品的作用是要破除同一品牌的供应商之间围标串标的利益链，降低同一品牌的供应商相互串通投标的动机，促进采购项目实现多品牌充分有效竞争。但要发挥核心产品的作用，除了需要认真研究确定核心产品之外，还需要深入思考核心产品的处理方法。尤其是当确定多个核心产品时，招标文件中必须准确表述关于核心产品出现同品牌时的处理方法，避免出现歧义或发生争议，否则适得其反，反受其害。对比时下业界热议的几种处理方法，笔者认为“当招标文件确定多个核心产品时，任意一种核心产品为同一品牌时，均按照87号令第三十一条规定执行”的处理方法较为妥当，既符合87号令的立法本意，又便于实践操作执行。
四、结语
好的政策，既怕僵化执行，更怕执行走样。从18号令到87号令，立法的设计原理既来源于实践，更服务于实践。87号令直面现实难题，剑指采购乱象，提出核心产品旨在“抓大放小”，通过确定核心产品的方法将非单一产品采购项目化繁为简，便于实践操作中抓住主要矛盾，解决非单一产品采购项目出现相同品牌投标时的种种难题，给实践操作确定了原则，设计了思路，提供了依据。作为政府采购实践者，我们应该深入研究、灵活运用，真正将87号令化作服务实践操作的如意金箍棒。
发表于 2018-5-3 21:09:20
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发表于 2018-5-7 13:26:09
