略论招标代理机构急需的发展环境

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目前，我国的工程、货物、服务招标采购的覆盖面逐渐扩大，比起前些年招标的普及程度和招标代理业务量大有水涨船高之势。平心而论，招标市场升温是件好事，但是任何事物的发展都是一分为二的。就招标市场而言，在肯定主流的前提下，无序竞争的问题也初露端倪。要想保证招标市场规范操作，有序竞争，就必须正视这个问题，下大力气把招标市场的环境治理好。搞好招标市场是个社会系统工程，决不是解决某个方面的问题就可以一蹴而就的。针对当前存在的突出问题，笔者认为当务之急是解决好“四个规范”，即规范业主行为，规范招标代理机构行为，规范投标人行为，规范政府相关部门行为。
    一、规范业主行为刻不容缓
     从招标的角度上看，所谓的业主就是指购买货物、发包工程项目或某一有目的业务活动的主人，即招标人。当前，业主自行招标的为数不少，委托招标代理机构操作的也越来越多。从自招和业主委托代理招标两个方面存在问题概括起来：一是发布招标公告不遵守法定日期。《中华人民共和国招标投标法》明确规定从发表招标公告之日起至投标截止时间不少于20天，大型复杂设备不少于50天。有的业主急于求成，以抢时间、快投入、创效益为名，根本不按法定开标有效期去办，将投标人的准备时间和编写投标文件时间压缩的很短，委托招标代理机构操作时则屡屡施加“压力”，压缩时间，使大多数有竞争力的投标人无法参与投标。对委托的招标代理机构造成工作忙乱，甚至违规操作；二是暗箱操作。有的业主在招标前就有明确意向，并根据意向单位的企业生产设备特点或者施工技术方案等要素，制订评标原则及打分办法，以确保“意中人”中标。为了掩人耳目，有的招标单位表面上还兴师动众对拟投标的单位组织现场考察，实际上早已“暗定终身”。三是抬高门槛，设置障碍，大搞地方保护主义。有的招标单位自行设定或根据上级主管部门指令，对外地、外行业投标人加以限制，有的公开在招标文件中设置歧视和排斥外地、外行业投标人的条款，明确规定给予本地、本行业范围内企业保护性鼓励性的优惠条款。还有的垄断性行业将内部采购机构换成社会中介招标代理机构招牌，实际上所招项目全部是系统内项目。评标时评委不但由有隶属关系的专家人员组成，而且评标结果还由领导班子批准，评委会只是“摆设”，最终还是在“体内循环”，收取的中标服务费当然列入系统内的“小金库”，这种集“运动员”和“裁判员”一体化操作的招标，为业主随心所欲提供了极大方便。有的单位工程项目招标，在招标文件中有明显的倾向性，规定在本地获省级优质工程加分，获外省此类奖项不加分。如此地方保护主义，还美其名曰“肥水不流外人田”，是“地方经济发展的需要”，这种子排外崇内的作法无疑保证不了选择最优秀的中标人，实际上对本地经济的长远发展是有害的。三是索要“回扣”。有的业主向投标人要 “好处费”，要来的“好处费”进入私人腰包或进入单位的“小金库”；有的则向委托招标代理机构要中标服务费“分成”，看谁给的“分成”多就让谁来操作。还有的招标人本来资金不落实，却提前操作开“空头支票”，与中标人签订的合同迟迟不能执行。个别业主在招标方面违法违规现象的背后，往往隐藏着权钱交易、玩忽职守等腐败行为。要彻底消除这个问题，必须齐抓共管，标本兼治。政府有关监管部门要在这方面进一步完善法律法规。《招标投标法》虽然对业主规避招标和虚假招投标提出了处罚举措，但对其它违法违规行为没有明确做出规定。随着我国市场整顿活动的深入开展，招标行政监管部门应逐步加大对业主的招标行为进行规范的力度，使之中规中矩。同时，要进行政府投资项目管理方式改革，逐步建立起符合中国国情并与国际接轨的招标运行机制。
    二、规范投标人行为势在必行
    在招标市场上，投标人扮演着举足轻重的角色，可以说没有大量投标人的积极参与就没有招标市场可言。招标与投标，从表面上看是我买你卖的关系，实际上从唯物辩证法角度看二者是对立的统一。没有招标，就无所谓投标，相反没有投标，招标也不可能存在，二者互为关联，缺一不可。对于投标人的权利和义务，《招标投标法》有明确的规定。随着招投标活动向广度和深度发展，投标人对招标基本操作程序和投标要领掌握的越来越成熟。好多投标人把投标作为一门学问来研究，注重报价策略、争奖避罚策略、展示自己优势的策略等等。在国际招标操作中，一些国外投标人尤为重视与业主开展标前的技术交流，通过交流摸清业主采购工程、货物、服务的真实意图以便采取相应对策。国内企业的投标人在这方面与国外投标人相比还有很大差距。笔者从一些业主和招标代理机构了解，目前，国内一些投标存在主要问题是有的投标人“虚假应标，得过且过”。本来自身生产能力不行，达不到招标文件要求的设备规格和技术参数，投标文件却完全响应招标文件的要求，导致业主和评标委员会盲目信任，出现不良后果。如某招标代理机构为某化肥厂招标采购锅炉辅机，东北某厂家对此设备大部分不能生产，投标时却满口承诺，结果到交货期交不出货，影响了业主的项目按期投产运行，最后业主与投标人几乎对簿公堂。有的投标“一标双投，投机取巧”。本来一个投标人对项目投标时只能以一家身份参与，可是，有些比较“精明”的投标人不但自家投一份，而且改头换面又以另外一家名义投标，在报价上像“压宝”一样，一家报高点，一家报低点，期望“东方不亮西方亮”。如某单位进行政府采购冬季取暖煤时，有一家煤炭供货商是两个煤炭销售点的“法人代表”，他为了有把握“中标”起见，以两家名义分别报价投标，结果被评委发现取缔。有的投标搞“资格挂靠，偷梁换柱”。比如，有个宾馆装璜工程招标要求具有二级资格以上才能参与投标，一家较小的装璜公司便活动一家二级以上资格的装璜公司请示临时授权代理其投标，“借壳生蛋”，还有的搞临时改制重组的游戏，算做某个有资格的大公司的分支机构，摇身一变便成为冠冕堂皇的投标人。有的投标人低于成本报价，用中标后再加价的办法抢标。如某化纤厂的毛涤车间厂房建设进行招标，按平方米造价计算，标底应为1305万元，一家施工单位投标报价996万元，评委用相关定额验算了几次，得到的结论都是这个报价干不下来。那么，这家施工单位为何这样报价呢？他们在回答评委的疑问时，一本正经地说：“我们赔点是为了中标，如果施工干到中间干不下去了，业主也不可能看我们的笑话，再要求现场经济签证。”有的投标“组托围标，近乎霸道”。如有一家工厂要招标采购2台工程扫瞄仪，为了提高功效，并考虑当地供货能力，要求招标代理机构在当地筛选投标人，招标代理机构先后向四家供货商出售了标书，结果开标前有三家正式投标，另外一家来投标的在开标会场门外徘徊不进，后经调查，是那三家一起对这一家进行威胁恫吓，不允许其参与，以达到排挤对手的目的。有的投标人不在提高自身实力上下功夫，而是听说哪儿招标采购，就到处打听业主是谁，业主哪位领导或技术主管说了算，参加评标的评委是谁，招标代理机构是谁，然后研究“攻关”对策，托人上门请客送礼，拜托为其投标说好话，甚至许诺按中标额给“回扣”等等。还有一部分投标（多为中、小企业或民营企业）人对招投标的法律法规知之甚少，对相关的投标常识了解不多，有的编写投标文件非常粗糙，语病百出，词不达意；有的在分包招标的栏目内将包填错，有的千里迢迢来投标时因记错时间而错过投标截止时间被废标。对于投标人的不规范行为，《招标投标法》从大的方面有明确的规定，但一些细枝末节和一些带有特殊性的方面却不能函盖，这就有待于国家有关部门和有权颁布法规的地方权威部门制订出相应的管理条例。据悉华东五省市联合制裁不良投标有个很好的举措，就是把“初犯戒律”的投标人列入“网上黑名单”通报，对其今后的投标做了限定，效果不错，值得效仿。
    三、规范招标代理机构行为无可非议
    我国的专职招标代理机构好多是由事业单位改制重组为企业法人的。重组改制以后的招标代理机构必须与行政机关和其他国家机关脱离隶属关系或者利益关系，成为名副其实的社会中介组织。招标代理机构在近几年的经济贸易活动中发挥了桥梁和纽带的作用。它一手托两家，一家是委托招标方的业主，一家是投标人，同时受到政府有关行政部门的监管。据不完全统计，仅全国经贸系统近三年就完成招标项目1400多个，招标金额超过530亿元，为委托招标的大中型企事业单位节约了大量资金，创造了有目共睹的社会效益和经济效益，同时，也反映出一些令人关注的问题：一是招标操作毛草。编制的招标文件校对不认真出差错，评标报告不细致，丢三落四，有的把中标通知书打错名称，张冠李戴。二是迁就业主不正当要求。有的业主事前已与投标人达成意向，拿到招标代理机构来操作，要求必须让“意中人”中标，否则免谈。招标机构为了赚钱，竟放弃“公平、公正、公开”原则，与业主串通一气，并精心设计方案使“意中人”中标成为可能性。有的业主一旦项目批下来，就急不可耐，委托招标代理机构操作后要求压缩工期，招标代理机构想尽一切办法往前赶，最后为了不丢掉这笔生意只能违心违规应付了事。殊不知，这样做助长了不正之风，轻则招标工作出差错，重则触犯法规受惩罚。三是“拉大旗作宣传，到处招谣撞骗”。有的利用已经时过境迁的资质蒙弊不知真相的企业，打着“某某政府招标办”的幌子，云游各地承揽招标项目，有的不经相应 政府教育部门批准，还搞什么合办“招标投标专业教学班”误人子弟。还有的把过去经中央报刊发布的但已被中央编委宣布作废的资质到处散发，虽然不敢大张旗鼓从事招标业务，但也瞅准机会“抓一把”。四是混水摸鱼，动作不端。前些年招标代理机构竞争不十分激烈，近两年竞争加剧，随之也出现了一些不正常现象：一为争相压价，不断向委托招标的业主提高“回扣”标准，甚至个别项目上升到白热化程度，有时不赚钱也承诺操作，都想称霸一方，垄断经营，坐第一把交椅。群雄争赢，世人皆赞，群雄争霸就不敢苟同了。二为相互揭短，对方哪个项目招“砸”了，哪些处室的人俗不可耐了等等。各找“盾牌”。双方战到声嘶力竭难以取胜时外寻“靠山”，找“代理人”打第二回合。三为“摇身一变，派生分支机构。”按照国家相关政策要求，一个招标公司取得招标资质后，不允许在异地自设分支机构，如果需要注册，就要具备二级法人资质再按规定审批。可是，现在有的招标代理机构受“利益驱动”搞“神州大地任我游”，在一些省市设立“某某项目部”，还有的到各省市招标代理机构或者有关项目监管单位发展“线人”，提供招标项目信息，甚至为了“收买”他们许诺如将招标项目承揽过来给予相应“回扣”。为捞取不义之财，下设分支机构不但破坏了行业竞争秩序而且违反了工商政策，逃脱了当地税收。不容置疑，招标是不能搞行业壁垒，搞地方保护主义，应有适度竞争。但是招标还是讲究竞争规则，竞争道德的，真理多走一步就变成谬误，这是无可争议的事实。四是作假升级。有的招标代理机构为了升级而“弄虚作假”，想方设法伪造业绩，造假成“甲”，使个别素质不高、能力不强的队伍混入“甲A”行列。从国家和省市有关监管部门看，规范招标代理机构行为已引起了关注，国家发改委、国家建设部、国家财政部、国家卫生部等部委针对自身行业招投标的特点先后出台了相关规则，如招标资格的管理、评标专家的管理、招标程序管理等，同时对那些犯规的人家毫不客气地亮出了“黄牌”停止营业，令其整改。一系列的措施有力地制约了招标代理机构的行为，促使他们不敢违反游戏规则，渐入遵章守纪的法治轨道。
    当然，对上述出现的一些问题也不能小题大做，把因社会主义市场经济发育不全而带来的问题，也不能揪住不放，使之裹足不前，无所适从。
    对于招标代理机构的监督管理，除了政府相关部门之外，还应借鉴国内外一些成功作法，成立行业协会，利用社团组织来规范协调其行为，使之提高自控自警的能力。
    四、规范政府部门监管行为顺理成章
    随着社会主义市场经济大潮的推动，招投标的市场已经初步形成。可以说招投标市场是政府相关监管部门的一面镜子，它能折射出政府相关监管部门的管理水平。从现实招投标活动的广度和深度上看，政府相关监管部门必须从过去对企业的直接管理转变为间接管理，更多地运用经济手段、法律手段来调节招标投标市场，本着宏观管好、微观放开的原则，做好规划、协调、服务、监督，成为有序竞争的规范者，公平竞争的仲裁者，宏观调控的执行者。但是，在招投标的实践活动中，政府和相关监管部门不规范的行为也显露出来，其主要表现就是“政出多门，令人无所适从”。比如，发布招标公告各部门都有各自的要求。再一个就对招标程序控制过细，报审程序繁琐。另外，有的政府监管部门对招标代理机构审批把关不严，致使有些获得资质的招标代理机构不具备社会中介组织的条件，而是企业内部的采购机构，却要蒙上一层代理采购的廉洁面纱。上述问题，政府招标监管部门应该加以研究，提出解决的措施。如何规范政府招标监管部门的行为？笔者认为，政府相关监管部门主要精力应该放在抓好宏观调控上。过去，在具有自然经济特征的传统计划经济体制下，宏观调控是以行政直接控制为特征的体制，这种直接宏观调控的主要特征是政府包揽了企业的经营活动，政府成为支配和直接调节企业经营行为的主宰，市场不发生经济调节作用。在市场经济条件下，由于市场导入并成为经济运行基础之后，市场要求原有宏观调控体制发生根本变化。特别是我国入世以后，这一变革首先要求政府职能的转变，使企业成为市场活动的主体。只有这样，市场调节才能有用武之地。因此，政府监管部门要依法行政，规范监管，从培育招标市场和维护市场规则出发，要注重从以下几个方面下功夫：
    一是对招投标由静态管理转向动态管理，多在抓大放小上下功夫。静态控制只能适应变化不大的招投标市场运行过程，而无法适应社会化招投标市场的内在要求。这就需要政府相关监管部门根据来自招投标的市场信息，对各种调节措施进行适度的调整，及时对不适合招投标市场发展的法规进行修改，把自己从事无巨细的行政审批中解脱出来。
    二是对招标代理机构进行总量控制，把好优胜劣汰关。据不完全统计，现在全国具备机电设备招标资格的机构有142家，有国际招标资格的机构有84 家，有土建招标资格的机构有2100多家，有政府采购备案招标资格的机构100多家，有药品采购招标资格的机构200多家，近期还有扩大的趋势。对此，政府相关监管部门应该实行总量控制。可不能“开闸放水”，弄得招标代理机构林立，而可分的“蛋糕”却有限，这势必要导致恶性竞争。历史上这类事屡见不鲜，看哪个行业热门了一哄而上，结果上得快衰落的速度也快。去年七月下旬，原国家经贸委副主任张志刚（现为国家商务部副部长）在全国经贸系统招标会议上强调： “对招标代理机构要进行总量控制，不能太多，多就要滥”。这一指导思想是符合招标市场经济规律的。政府相关监管部门在审批招标代理机构时，决不能走“先发展、后规范”的坎坷之路，做放了鸟又去抓鸟的蠢事，一定要把握“符合地情、布局合理、实力相当、适量审批、名副其实”的原则，逐步建立准入与清出机制，实行动态考核，对那些高水平、有良好诚信度的招标代理机构大力推崇。对于那些不守规矩的，轻则亮牌警告，重则取缔，保证这支行业队伍“流水不腐，户枢不蠹”，像招投标市场里的一支长青树永呈绿色。
    三是加强自修自律，力争公正执法。要以诚待人，廉政为民，坚决克服，“门难进，脸难看、事难办”的衙门作风，热情接待基层办事人员，举手投足维护政府公务员形象，对下面请示及时答复，不拖不压不打马虎眼。处理投拆或招标代理机构升降级时不吃请，不收礼，取信于民。
    规范业主行为，规范投标人行为，规范投标代理机构行为，规范政府监管部门行为，这“四者”的规范是相辅相成的，密不可分。这四者有机整合规范了，招投标市场必然会生机勃勃，在可持续发展的大道上阔步前进。
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作者：李绍轶
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