何为 “监管部门 ” ？

gzztitc

何为 “监管部门 ” ？

在汪才华网友的文章里，以及钱总版主的点评里，都提到是否应该成立中国统一的采购招标“监管部门”的问题。

汪才华原文：

【（一）   建立统一招标投标监管机构

设置独立的国家招标采购监督管理局(以下简称“国家招标局”），直属于国务院，行使独立、综合的招标投标监督管理职能，省、自治区、直辖市人民政府下设置省级招标采购监督管理局（以下简称“省级招标局”），接受国家招标局和省级人民政府的双重领导，以省级人民政府为主，各地市设置地、市招标采购监督管理局（以下简称“地、市招标局”），接受省级招标局的垂直领导，下级招标采购监督管理局接受上级招标采购监督管理局的业务指导。中央一级撤销国家发改委重大建设项目稽查特派员办公室、国务院机关事务管理局下属的中】



本人思考，这种说法有没有法律依据 ?

《招标投标法》一共68条 ，其中用了“主管部门”；“有关部门”“行政监督部门”等等词语。比如：

【第七条　招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。

有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。

对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。】

【第十四条　从事工程建设项目招标代理业务的招标代理机构，其资格由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的建设行政主管部门认定。具体办法由国务院建设行政主管部门会同国务院有关部门制定。从事其他招标代理业务的招标代理机构，其资格认定的主管部门由国务院规定。】

《条例》规定

【第四条 国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。

县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。

财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。

监察机关依法对与招标投标活动有关的监察对象实施监察。】

【第七条 按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。项目审批、核准部门应当及时将审批、核准确定的招标范围、招标方式、招标组织形式通报有关行政监督部门。】

这里，用词多是 【有关行政监督部门】；所谓的“监管部门”，并没有法定的说法。

《政府采购法》 规定

     【第十一条 政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外。】

【第十三条 各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。】

【第四十五条 国务院政府采购监督管理部门应当会同国务院有关部门，规定政府采购合同必须具备的条款。】

看来，这里指的“国务院政府采购监督管理部门”，是财政部。

注：色彩级加重是本人加描的，仅供参考。

在中国现实情况下，在存在“两法”的情况下，在部门另有分工的情况下，财政部实际上不可能实现对所有的政府采购的采购招标项目的统一“监管”。

而不久前北京市高级法院最终裁定状告财政部的“政府采购第一案”财政部败诉，正说明了这里的问题，也说明财政部的尴尬与无奈。

精明的律师，抓住财政部门的矛盾，以其之茅，攻其之盾。在某种意义上说，财政部的失败，也博得本人的某些同情。

而财政部的败诉，从另一方面也有所得：就是恰恰证实了财政部在法理上赢得了对政府采购的统一“管理和行政处罚”的权力，当然，具体落实它还很不容易，也许要较长的时间。

进一步思考：到底有没有所谓的统一“监管部门”，这成了一个问题？

这里的“管”指的是“行政管理”。比如，老师管学生；教练管运动员，等等。在这种“管理”之下，也有批评教育，也有行政处罚，比如通报批评；处罚等等。

但是，不是“统管”，不是“监督管理”为一体。比如，要求教练员和运动员和裁判为一身？！比如，过去的铁路部门，曾经有自己的学校，自己的医院，甚至自己的警察，自己军队（铁道兵）……如今，越来越多的人们批评这种现象，说它是同体监督，弊病很多。情况正在逐步纠正。

回到招标投标方面，国家设有监察部，那是正规的监督、监察部门。难道还要人们再设置一个采购招标监察部 ？

采购招标方面，人们觉得不统一，俗话说“九龙治水”。但是，那应该指的是行政管理方面。也许在此方面，有必要，也有可能成立中国“公共采购局”来统一管理和协调各项工作。……

也许是“老年痴呆”，也许是“偏执”，过于叫真 ……

请大家讨论和帮助本人……

个人意见，请大家批评指正 ！

laogangs

主管部门可以是监督部门，也可以不是。商务部既是机电工程的行政主管部门又是行政监督部门

Laochan

其实，谁监管都一样。

gzztitc

感谢10楼 laochang总版主的回复：

【以商务部13号令为例：

第三条 商务部是机电产品国际招标投标的国家行政主管部门，负责监督和协调全国机电产品的国际招标投标工作，制定相关规定；根据国家有关规定，调整、公布机电产品国际招标范围；审定国际招标机构资格；承担国家评标委员会日常工作。】

保存时间:2012/12/12
原标题:何为 “监管部门 ” ？中国招标采购社区 第2页
http://bbs.ebnew.com/read.php?tid=81826&page=2

但是，仍然没有让我弄清楚这里的含义 ！

我是这样读那段话的：

【第三条 商务部是机电产品国际招标投标的国家行政主管部门，负责监督和协调全国机电产品的国际招标投标工作，制定相关规定；根据国家有关规定，调整、公布机电产品国际招标范围；审定国际招标机构资格；承担国家评标委员会日常工作。】

我理解：所谓“监管”，是一个简略词；有两种含义，一是“监督和管理”；一是“监督方面的管理”。前者，也就是大多数政府部门现在做的：负责某一行业或者领域事务的管理，并且有监督的职能，有行政处罚的权利和责任。本人是同意这种说法的。如商务部负责有关进口机电产品方面。

而“负责监督管理”，就不太好理解。

另一种，是“监督管理”；是不是在政府采购方面，财政部不负责具体事务，比如项目审批，有关培训；具体的工程或者货物的采购……都是哥哥职能部门负责的。他们只负责监督、管理。如：对招标代理机构的资质审批，对评标专家的审批；对资金的最后审批，等等，所以称为“监管”？

曹锦江

我认为，还是多个部门同时监管好，可以互相制约，免得就一个部门独大，说了算

dianzima

同意---------------------

laogangs

主管部门是指行业主管部门，包括交通、水利、国土等政府组成部门，

行政监督部门是指按照国办发[2000]34号文和招投标法实施条例第四条规定对招投标有权进行监督的部门。

我们可以看到主管部门并不一定属于行政监督部门，如农业部门要搞一个蔬菜大棚生产基地项目，但农业部门并没有招投标行政监督权。又比如国土部门要修一座大楼，对这个项目来说他是主管部门，但并不是监督部门，住建部门才是这个项目监督部门。

本人就属于有关行政监督部门，不知道这样解释大家清楚否

歌者乐山

dianzima:    （一）招投标行政监督主体的法律规定

       行政监督主要依靠行政主体来实施，由于实行招投标的领域较广，不少项目专业性较强，涉及不同部门，不可能完全依靠一个部门统一监管，只能根据不同项目的行业和专业特点，由相 .. (2012-12-10 21:23)

        好文。

        新成立一个部门实施综合监督，有被其他九龙联手架空的危险。

       单就工程招投标而言，发改委控制着项目前期立项审批，建委、国土、交委、水利等行业部门控制着项目建设实施，在招投标环节卡入一个招管局，上不沾天，下不靠地，悬在半空，想投靠谁都难。政府采购也是一样，财政局在哪个层面都是大爷——掌握着拨款大权，逼急了，饿死丫的。

sharxh

都是高手，学习了[s:80]

dianzima

    （一）招投标行政监督主体的法律规定

       行政监督主要依靠行政主体来实施，由于实行招投标的领域较广，不少项目专业性较强，涉及不同部门，不可能完全依靠一个部门统一监管，只能根据不同项目的行业和专业特点，由相关部门在各自的职权范围内分别负责监督。根据宪法和国务院组织法的规定，划分国务院各部门职权的权力属于国务院，因此2000年3月4日，中央机构编制委员会办公室制定、国务院办公厅颁发的《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》(国办发[2000]34号)是规定我国招标投标行政监管体制的当前最为权威的文件。

       按照该文件的规定，对于招标投标整个过程的监督执法，以及投标人和其他利害关系人的投诉分别由各相关行政主管部门负责。换言之，就是在国家发展改革委的协调和指导下，建设、水利、铁道、信息产业、经贸、民航、交通等产业和行业项目的招标投标活动的执法监督，分别由其行政主管部门负责。与此同时，财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。监察机关依法对与招标投标活动有关的监察对象实施监察。

       与此同时，《招标投标法实施条例》中第四条第（二）款规定“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”   

       该条款做出了相应的制度安排，授权地方政府探索新的管理模式。也就是在维持现有行政监督职责分工的前提下，为鼓励许多地区探索建立招投标集中综合监督与行业管理相互分离制约的行政监管模式留下了空间。比XX市政府以“县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定”为依据，设立市招投标市场管理委员会、市招管局，其中市招管局为综合性监督管理机构。

       也就是说目前招投标行政监督中存在综合监督与分散监督两种类型的监督主体。
   
     （二）对招投标行政管理和监督主体的法律规定的分析

        在我国开始全面推行招投标制度的时候，选择部门分散监管模式在立法时有其合理性与现实针对性，既可以回避制度设计的高难度以及统一监管与既有管理体制可能会产生冲突的巨大风险，还可充分调动各个监管部门的积极性。

       然而随着经济的发展，部门分散监管模式所引发的问题不断暴露，比如招投标活动中的地区封锁和行业保护屡禁不止，分割后的市场监管为权力寻租留下空间而易滋生腐败。按照现行的招投标体制，行业主管部门既对本行业招投标活动进行管理，又对招投标活动实施具体监督，同时有的还是招标项目的实施人，或者是招标代理机构的上叮?纬闪送?寮喽降奶逯啤?/size]

       分散监督的缺陷正是综合监督的优势，成立一个综合监督部门确实有助于克服监督主体分散所引发的问题，然而如果处理不当，也会带来新的问题，尤其是综合监督部门的出现是通过统一监督来解决“九龙治水”的混乱现象，如果权责不清的话，可能是“十龙治水”。因此招投标行政监督主体间职权划分清晰是关键。


       站在工程建设项目管理的角度分析监督模式的优缺点。工程建设项目按生命周期可划分为三阶段。第一阶段为项目前期管理阶段（包括项目机会研究、项目建议和可行性研究等项目决策阶段），第二阶段为建设期管理阶段（包括工程设计、工程采购与施工、竣工验收及交付使用），第三阶段为项目后期管理阶段（保修期）。

       从工程建设项目管理专业化角度分析，行业部门分散监管模式更有利于项目前期、建设期和后期的整体推进和协调，有利于项目先行后续建设程序的平行和搭接管理，有利于项目造价、质量、进度的有效管理。但其存在的缺点是项目的审批管理和项目实施的监督是一个行政主体，特别是项目招标投标活动管理、监督和项目管理活动属于同体监督体制。

      综合监督模式是把工程建设项目建设期管理阶段中的工程设计、货物、施工采购活动（统称为项目采购）单独分离出来，由一个综合监督部门进行采购活动的监督。只要项目管理部门和采购活动监督部门能够站在有效进行工程建设项目管理的角度协同管理，虽然没有行业部门分散监管模式的专业化优势，但因为其降低了“同体监督体制”的缺点，应该一种创新的管理模式。前提是，综合监督部门主要职责是站在工程建设项目管理的角度实施监督，应侧重于项目采购活动监督，不应该侧重于项目采购活动微观管理。项目采购活动执行和管理监督应该分开，否则会造成更可怕的管理思想混乱、管理行为混乱，项目管理目标无法实施。

      部分地方政府进行的综合监督模式其实是各种采购活动执行、管理（含项目采购活动管理）和监督的一体化和同体化模式，不能称之为“综合监督模式”，更不是《招标投标法实施条例》提倡的模式，反而制造了“新的执行和管理监督的不分离”，违反行政管理的基本原则，不是对“九龙治水”制度的创新，反而是对正常有序政府行政行为的干扰。理清项目实施和执行、管理和监督的职责边界是一切监督模式创新和运行的最基本原则和法则。