[重要] 清华教授高层论坛发言 阐述中国招标与世行招标的不同

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【转载者注：以下转载的是清华大学教授，北京市招投标活动特约监督员 王纂正在中国首届招投标高层论坛上的书面发言。来源于中国采招网。

王教授发言的原标题是：《招标投标与项目管理》。全文约1.2万字，分段发出。最后提供压缩的文件。

王教授详细介绍了世界银行在项目管理和招标投标方面的成功做法。请大家仔细看看其中的6小节，：

“6．采购与合同管理。它包括采购计划的编制、编制招标文件、招标与投标、评标与授标、合同管理和合同收尾。”一节的具体分析，是不是对于我们研究“可招性”问题有某种启发呢？

众所周知，从1980年开始，我国开始利用世界银行贷款，同时，也在建筑领域引入了最早的招标投标制度。我国的建设单位、施工单位以及中技公司等代理单位，开始接触真正符合国际惯例的市场经济的招投标制度。我国的招标投标法，也在很大程度上借鉴了世界银行的做法。但是，目前中国的招标投标，有些“变味’。王教授的文章，列举了并且认真分析了中国招投标与世界银行招投标的不同之处。我觉得，特别适合从事建筑工程招投标的同仁学习、参考。

文中的色彩是本人自己在学习过程中加描的，仅供参考。Gzztitc 2006年11月8日】
招标投标与项目管理

中国首届招投标高层论坛 书面发言 2006年10月27日

中国采购与招标网 发表  

清华大学教授 北京市招投标活动特约监督员 王綦正

招标投标与项目管理
　　
今年是《招标投标法》实施六周年，总结实施六年多来的经验及存在的问题，研究探讨进一步整顿和规范招投标市场秩序，创造公平竞争和有利于招投标行业健康发展的市场环境，建立健全适合我国国情的招投标制度，十分必要。

　　回顾改革开放以来我国招投标事业发展的历程，通过我国第一次使用世界银行贷款进行建设的鲁布革水电站工程的顺利实施，我国学习和引进了国际上先进的建设制度和管理经验，创下了闻名中外的“鲁布革冲击”，实行了项目法人负责制、招标投标制、工程建设监理制及合同管理制，引发了建设管理体制的一系列改革。将市场竞争机制引入了我国原来的计划经济的建设和建筑行业，很快取得了积极有效的结果。在此基础上，我国先后于1999年8月和2002年6月制定和通过了《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》，并分别于2000年和2003年公布施行。“两法”的施行，规范了我国的招标投标活动，保护了国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高了经济效益，保证了项目质量，促进了我国建设事业的发展。

　　众多事实说明，在国内的众多建设项目中，凡是认真学习和引进了国际上先进的建设体制和管理经验，以及认真执行了《招标投标法》进行项目招标采购的，项目建设都比较成功，取得了好的效果。如长江三峡工程建设项目、在我国的世界银行或亚洲开发银行的贷款项目，可以称得上是执行得最为成功的一批项目了。为什么这些项目会取得成功？根据笔者多年来参与世界银行贷款项目建设及对项目管理的研究，认为这些项目管理和采购管理的理念、规则和方法，完全符合现代项目管理的理论和实践。最值得提出来的是：

　　第一，实行了真正的全过程的管理。从项目的决策立项开始，就纳入了项目管理的轨道，而不是像我国有些项目，虽然也在进行项目管理，但往往不是从决策立项开始，而仅仅从施工开始。这样做原因就在于把一个项目寿命期的全过程的项目管理，理解成了施工项目管理。

　　第二，实行了真正的专业化的管理。在项目过程的每一阶段，都由专业的技术委员会或咨询工程师代理业主进行审批、把关和管理。在施工阶段更设立“工程师”单位，作为“工程项目管理机构”，根据业主的委托，和国际先进的合同条件（如，FIDIC合同条件）科学地、全面地进行项目的合同管理，全权处理合同执行中的各种问题，“工程师”的独立、公正是不可侵犯的。而不是像国内有些项目，非专业的业主紧紧把住“权”不放，把“工程师”当作了质量监督员，谈不上独立、公正。

　　第三，实行了真正的有效的管理和监督。通过对项目的前审、后审、跟踪监督和各种透明化的措施等，把项目的每一阶段牢牢控制在投资方、银行或专门的监督管理部门的监督之下。这种监督主要是对业主行为的监督，凡不符合银行采购政策和规定的行为，严重的会以“错误采购”而终止贷款的支付。而不是像国内有些项目，对业主行为的监督是很不力的。

　　第四，实行了正确的招标、评标和授标过程和合理的资格预审和评标方法。

　　第五，实行了真正的知识管理。重视项目完成后的总结评价，吸取经验教训，使项目不断得到改进。而不是像国内有些项目，不重视项目完成后的总结评价，即使有也是重总结成绩轻吸取教训，报喜不报忧，结果使我国的建设项目管理在一个低水平上不断地重复着以往的错误而缓步前进。

总之，正确的招标投标工作是与正确的项目管理的理念和方法分不开的。下面将结合几个具体问题，从项目管理的角度，对比世界银行和亚洲开发银行对贷款项目的采购和招标投标管理，谈一谈对我国当前工程建设招标投标工作的认识。

fenglei99

[s:56]

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讲的好啊，世行贷款进入中国这么多年，虽然有各种各样的诟病，但是带来的好处也是毋庸置疑的。

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学习了

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虽非高老原创，但高老提供的资料对学生学习世行招标起到了很大的帮助！
望版主加精！让更多的同仁看到，方便大家学习！

gzztitc

附件是本人整理的word文件压缩版，提供下载：

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可以看到，我国现行的一些评标方法，与世行的做法是有很大不同的。

1．资格预审的结果有数量上的限制 一般上限为5至7家，如果资格合格者超过了7家，在选取上就大有“文章”可做了，增加了许多“人为”的因素，缺少客观性。有的实行“抓阄”决定，貌似客观，实则增加了中标的偶然性。这种方法，很可能淘汰掉了许多具有竞争力的好标。况且这种做法，赋予了资格预审很大的权利，要想中标必先过这一关，而做资格预审的又不是评标委员会。于是违反《招标投标法》的种种弊端在这一个阶段就发生了。

2．评标
　　
（1）评标的时间太短，在短短的时间内根本不可能看完5-7份厚厚的投标文件，进行实质响应性的审查成了一句空话。最后还是看报价说话。有些投标价，和其采用的机械、劳力数量不配套、而采用的机械、劳力数量和施工方法、工期、施工组织设计不配套等等。

　　（2）投标报价和标底的计算基础。到目前为止，大部分的投标报价以及标底的计算还是依据施工定额来计算。即根据招标文件给出的工程量清单，和招标文件所规定的定额标准来计算。大家知道，定额是一个平均的统计概念，是各种工程项目所用某种成本的平均，又是若干施工单位工作效率的平均，还是若干年的平均，用这种定额计算的工程造价能反映现实工程的真正的造价吗？这里和具体工程的自然、地形、地址、水文条件、施工方法、建筑材料的来源和配置、施工组织设计、施工管理、进度计划安排、施工效率都没有了关系，显然不能反映现实工程的真正的造价。如果定额没有用错、采用的市场价格相同、风险和利润取值也一样，那么报价就会是一样的。在这种基础上的报价仅仅是为了中标的一种博弈手段，丝毫也不能代表工程的合理价格！用这个价格即使中标了也无法用它来进行成本的控制和核算。用这种方法计算出来的标底，显然也不能用来作为合理价格的衡量标准。正确的投标报价和标底的计算基础，应当是根据具体工程的实际条件、施工组织设计和施工单位的施工效率进行的单价分析。具体方法限于篇幅这里不再赘述了。

（3）投标价的评比。一般采用了世界银行所不接受的设标底，和报价低于某一标准（或低于成本）投标就无效的做法。世界银行之所以不接受这种做法，就是因为这种报价的方法，不能反映现实工程的真正的造价；相反，还可能淘汰掉按单价分析法报价的真正的合理最低价的好的投标。特别是有的标价评比方法是，“先去掉一个最高价格的投标，再去掉一个最低价格的投标”，然后再进行评比。这样，真正的合理最低价的好的投标就“死”定了！

　　无怪乎有些评标专家说，若按以上所谈的这种资格预审和评标的方法，那么，一个好的投标其“中标的必然性就很小，而偶然性极大”。当然，上述的这种情况是个别的，但会影响《招标投标法》的执行力度。
　　
在《招标投标法》实施六周年的时候，召开 “中国招标投标高层论坛”，回顾改革开放以来我国招投标事业发展的历程，总结《招标投标法》实施六年来的经验及存在的问题，研究探讨进一步整顿和规范招投标市场秩序，创造公平竞争和有利于招投标行业健康发展的市场环境，借鉴国际上的先进经验，建立健全适合我国国情的招投标制度，十分必要。

以上看法和意见，必有片面和不当之处，欢迎批评指正。

保存时间:2006-11-4 13:02:18
http://www.chinabidding.com.cn/zbw/gclt/tpxw/f10.htm

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四、资格审查与评标
　　
80年代我国引入世界银行的招标程序后，实行了招标投标制，施行了《招标投标法》，确实使建筑市场日益规范，减少了人为因素，起到了积极的效果。对比《招标投标法》的规定和目前国际上的惯例，我国的招标投标工作，仍然存在很多进一步发展的潜力。主要表现在资格预审和评标上。

　　众所周知，世行的货物与工程招标，执行最低评标价中标。世界银行《采购指南》规定“将合同授予满足适当能力和资源标准的投标人，而且其投标已被确定为（i）实质性响应了招标文件的要求，并且（ii）提供了最低评标价”。在评标阶段，除了进行标书格式上的审查外，主要评价标书是否“实质性响应了招标文件的要求”，即进行响应性审查，以及确定其是否提供了最低评标价。而投标人是否是“满足适当能力和资源标准的投标人”，则主要靠投标前后的资格审查来确定。因此，世界银行贷款项目的采购十分重视投标人的资格审查。资格审查又分资格预审和资格后审两种情况。

　　资格预审是与评标分开而独立进行的，这样可使评标工作得以集中精力于评比标价和标书的实质性响应方面。还在一定程度上减少了实力不足的投标人进行恶性低价夺标情况出现的可能性，降低了恶性竞争，从而能更好地吸引和激励优秀的投标商参加投标，即可报出既实际又有竞争力的报价。同时，由于排除了不合格的投标人，从而减少了评标工作量，这无论对业主还是投标商都是十分有利的。

　　资格预审采用“通过/不通过”的评定方法。即预先设定一个精确的、必需满足的最低标准，达到这个起码标准，资格预审就通过，达不到就是不合格。世行不赞成采用“打分法”评定，认为它存在若干弊病。通过资格预审公司的数目没有要求，所有达到标准的投标人均应准许参加投标。而且，世行认为，缺乏竞争性不应仅仅以投标人的数量来确定。如果广告刊登满意，报价合理，即使只有一份投标书，招标过程也为有效。

世界银行贷款项目货物与工程采购评标的特点是：

1．采用最低评标价中标的评标方法，不采用打分法评标 世界银行采用将非价格因素折算为报价的最低评标价中标的评标方法，不采用打分法评标。也不设标底，不接受报价低于某一标准（或低于成本）投标就无效的做法。

2．评标的基本步骤主要是三步：投标书的符合性审查、投标书的响应性审查、和计算评标价，对投标作最后的评审和比较。因此，评标会花费较长时间来进行投标书的响应性审查、和计算评标价，必要时可以延长投标有效期。

3．合同授予的条件
　　●通过了资格预审或资格后审
　　●在公开开标时被宣读的标书
　　●实质性响应了招标文件的要求
　　●提供了最低评标价
　　●获得了世行的不反对意见
　　●对工程合同，提交了履约保证金

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三、两种类型的采购
　　
项目的采购，按采购内容通常分为土建工程的采购、货物的采购和咨询服务的选聘3个类别。前两类的采购，即货物和工程的采购，是实物的采购；而咨询服务的选聘，是智力劳动的采购。两者的性质、采购的对象、和对项目所起的作用都不一样，因此，它们的采购方式也应有不同。

1．咨询服务选聘与货物和工程采购的显著区别
　　
价格与价值是任何采购活动中的基本原则，尤其是在采购咨询服务时。尽管咨询服务收费仅占总投资很少的一部分，但是咨询服务多是在项目的决策阶段和设计阶段，服务质量将对项目的全寿命期成本产生重大影响。因此，咨询服务的成本不是评价标书的唯一决定因素，大多数情况下，成本的权重要比技术标质量的权重低许多。这是咨询服务选聘与货物和工程采购的显著区别之一。

无论是货物采购还是工程采购，其质量标准可以在事先明确规定，货物的数量或工程量也能精确量化。只要投标人信誉良好，就可以按照最低报价的原则来决定中标者。而且，一旦中选者确定，不得进行实质性的合同谈判。

　　咨询服务则不同，因为大量咨询服务项目在其最终完成前，不易确定其具体涉及的范围，其技术路线、项目成果和需要咨询机构所投入的工作量事前也很难精确量化。加之，咨询顾问公司通常规模较小，精确分析预估工作量会增大其负担。如果投标人为了中标而锐意降低标价，造成工作量严重低估，中标人则会在今后的服务中为节省开支，而削减服务内容，降低服务质量，从而影响项目质量和产品质量，并会造成安全隐患。因此，在咨询服务选聘中谈判是正常的。这是咨询服务选聘与货物和工程采购的另一个显著区别。

　　另外，由于咨询服务的合同价额都比较小，采用国际竞争性招标的方式会增加招投标的成本，无论对招标人还是对咨询顾问都不利。所以，咨询服务选聘多采用短名单竞争的方式。这是咨询服务选聘与货物和工程采购的又一个显著区别。

　　因而，世界银行和亚洲开发银行的咨询服务选聘采用了以质量为主要标准的短名单竞争的选聘方式，它有别于工程和货物以价格为主要标准的公开竞争的采购方式。世界银行对咨询服务的选聘方法在《世界银行借款人选择和聘请咨询专家指南》中作了详细规定，认为以质量和费用为基础的选择方式（QCBS）最能体现世行的采购原则，应当优先采用。

QCBS选聘方法的要点是：在列入短名单的咨询公司中竞争，根据建议书的质量和服务的价格来选择公司，而质量和费用的权重则根据任务性质决定，一般质量的权重为80%，费用的权重为20%。

总之，世界银行贷款项目中这两类采购的主要不同如下，这点是与国内有很大不同的。

货物和工程采购
　　●实物采购
　　●公开竞争
　　●价格是主要标准
●       很少谈判　
咨询服务选聘
　　●智力采购
　　●短名单竞争
　　●质量起主要作用
　　●谈判是正常的

　　与我国的《招标投标法》及《政府采购法》相比，由于咨询服务选聘与货物和工程采购的显著区别，使得两法中的规定对相当多的咨询服务项目是不适用的。因此，制定一个有别于两法所规定的咨询服务选聘办法，是完善我国项目采购管理和招标投标活动的重要举措。

　　2．关于交钥匙工程、工程总承包项目的招标与投标
　　
对交钥匙合同、工程总承包合同或大型复杂的设施或特殊性质的工程，或具有不同的技术解决方案的项目（如工厂设备、主要桥梁、复杂的信息技术系统），其中包含有工程设计，事先准备好完整的技术规格是不符合需要或不现实的；或者项目单位对市场的现状不够了解，编制技术规范存在困难，或虽然了解市场状况但存在多种相近的可接受的技术方案，可能会收到技术上不均等的投标，而合同的计价方式往往又是总价合同。其中的设计属于咨询服务选聘的范畴，而施工部分属于工程和货物采购的范畴。如上所述，这两部分应采用不同的招标采购方式。如果按总价最低的原则评标，由于设计费用在整个标价中所占比重较小，设计优良的投标反而较难中标。在这种情况下，可借鉴世界银行推荐的两步法招标程序。

　　这种招标程序是，第一步，首先邀请投标人提交根据概念设计或性能规格编制的不带报价的技术建议书。评审每一个技术标，与投标人商讨在其技术标中的缺陷、额外的条款和不能满足要求的技术特性，允许投标人调整技术方案。对于不能调整技术方案以满足可接受的技术标准的投标予以拒绝。

第二步，在对技术和商务进行澄清与调整的基础上，对招标文件做出修改并邀请投标人提交最终的技术建议书和带报价的投标书。评审技术建议书和价格建议书；合同授予提供实质性响应的最低评标价的投标人。

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4．反腐败欺诈和投标人的投诉

　　世界银行十分注意项目的廉洁管理，制定了一系列的透明化措施。在采购指南中，对腐败欺诈行为进行了明确的定义和规定了处置的措施，也规定了处理投标人投诉的措施，保证项目符合世行采购的原则和政策。

　　如果投标人对采购有意见，可向招标人提出，也可向世行的项目经理、采购人员、地区采购顾问直至本国驻世行执董反映。世行收到反映后一般会转给招标人处理，并在审查时注意申述的问题是否已经解决。同时告知反映情况的投诉人，说明已收到投诉。

世行总部设有反腐败委员会和反腐败的热线电话。世行保留审查业主和供应商的账户的权力。世行对不符合采购指南的贷款的处理方法是宣布错误采购，停止或追回贷款，对有腐败和欺诈行为的供应商的处理方法是宣布其在世行贷款采购活动中永远或一段时间内不能中标。

可以看到，世界银行这一套审查监督制度是十分有效的，它保证了银行贷款的可回收性，也保证了项目实施的有效性。它比只用行政监督的手段有效得多，当然对借款人的限制也多，对银行和财务部门监督审查能力和水平的要求也高。这也往往成为不能借鉴世界银行这套审查监督制度的一个理由，认为它不合国情而不愿采用。我们不仅要问，为什么在我国的世界银行和亚行的贷款项目上就可以采用呢？所以，我建议，在目前已推行的项目法人负责制、招标投标制、工程建设监理制及合同管理制之外，再加一个银行审查监督制。