|
对于公共资源交易改革“一委、一办、一中心”模式的思考
结合本人参与本市公共资源交易管理改革工作所写一点体会，欢迎大家讨论。
根据 gzztitc 总版主的建议 在原文基础上又补了一块内容 请各位社友批评指正
一、概念
什么是公共资源？此公共资源非指一般意义上属于人类社会公有、公用的自然与社会资源，而是指掌握在政府手中且可用于交易的资源（财政收入、政府资产、国有土地使用权、国有产权等）。
什么是公共资源交易？政府不是通过行政指令对公共资源进行配置（财政补贴、土地划拨等），而是按照市场交易规则通过政府采购、招标投标、拍卖等交易方式与企业或个人进行交易，以此来市场化配置公共资源。
二、公共资源交易存在的问题列举
交易前：领导干部插手交易、不符合交易条件就进入交易程序等
交易中：投标企业虚假投标、资质挂靠、围标串标、评标专家寻租等
交易后：阴阳合同、分包转包、偷工减料、超概预算等
三、问题解决对策
对于上述问题的解决不是简单地单独对每个问题进行分析、解决，而是应当综合分析上述问题产生原因的内在联系，找出主要问题，进而实现问题的全面解决。个人认为主要问题是政治、经济体制改革不到位所造成的政府、社会、市场三者之间关系未理顺的问题。
解决对策：
宏观（国家层面）：最重要的层面，公共资源交易改革能否在全国范围内统一开展，有关法律法规滞后问题能否及时得到修正，都取决于这一层。
一是树立有限政府理念。对于社会、市场的管理应是宏观的，不要大包大揽所有事情、不要直接干预微观观经济活动，政府对市场进行监管并作宏观干预。
二是树立服务型政府理念。政府通过公共资源交易购买社会服务来为整个社会服务，激活市场经济、发挥市场在资源配置中的重要作用，而政府起到政策引导作用。
三是树立法治政府理念。在公共资源交易过程中，作为交易一方的政府极易凭借权力、地位对交易另一方的企业或个人提出不公平条件要求，这就要求政府限制自身权力滥用，建立权力公开、规范、制衡机制，并建立市场诚信体系、企业救济机制，真正做到公平交易。
中观（地市政府层面）：应该说这个层面是非常重要的，国家执政理念、宏观政策执行的具体体现和基层改革创新的实现主要都在这一层面。地方政府对于公共资源交易改革的具体模式选择也是能否实现政府自我限权、权力制衡、公平交易的基本保障。此处重点介绍“一委、一办、一中心”模式的基本情况。
一委：公共资源交易管理委员会，市长任主任，有关部门一把手任委员会成员，负责公共资源交易重大问题的决策、重大事项的协调和领导工作。
公共资源交易改革涉及职权重新划分，原行业主管部门对改革理念不接受、阻力大，现行体制下确需政府一把手力推此项工作。
一办：公共资源交易管理办公室，负责公共资源交易监督管理工作。原行业主管部门不再对交易进行监管，而是负责行业资质管理、施工现场监管等工作。
一是实现决策、执行、监督三分，对于公共资源交易决策在发改、政府、人大等部门，有关部门为具体执行部门，公共资源交易管理办作为公共资源交易市场的专门管理部门相对独立设置，改变原来同体监督、多头监管局面，建立权力制衡机制。
二是实现“管办分离”，交易双方及其代理机构是交易的“办”，公共资源交易管理办是专门的“管”。
三是实现“管管分离”，行业主管部门负责资质、现场管理，公共资源交易管理办负责交易市场的监督管理，打造一个类似审批大厅这样的统一规范、公开透明的政企互动界面，解决原行业主管部门一管到底时以批代管、相对封闭及通过限制企业进入交易环节来替代管理等问题。
公共资源交易管理办公室作为公共资源交易市场的专门管理机构，可更好的通过建立统一的专家库、交易主体诚信库、公共服务平台、更加公开透明的交易程序、引入更多社会监督等方式来规范市场，探索公共资源交易相关救济机制的建设工作，并针对市场出现的问题调整政策、规则。
一中心：公共资源交易（市场服务）中心，负责提供场所、设施和服务。
中心负责统一的公共资源交易市场物理场所的运维，为交易双方提供统一的共性的服务、市场价格统计分析等服务。
统一规范的公共资源交易平台就是公共资源交易市场，它包括市场的管理部门（公共资源交易管理办）、市场上的交易双方（有关部门及其代理机构、企业）和市场服务机构（公共资源交易（市场服务）中心）。交易双方是这个市场上的主角，而公共资源交易管理办、公共资源交易（市场服务）中心是独立于交易双方的第三方。
微观（具体项目实施层面）：具体项目相关人员按照公共资源交易管理办制定的规则、流程来进行公共资源交易活动。
以下为补充内容
一、为什么要改革
公共资源交易改革（包括工程建设领域突出问题专项治理）最早是由纪委牵头，甚至是纪委直接主导推动此项改革的，这本身就说明一些问题。那就是纪委在查处投诉、举报的过程中发现大量涉及工程招投标、政府采购、土地出让等公共资源交易项目的有关国家工作人员出现了违纪、违法问题，这除了个人主观原因外，客观上现有的工程招投标、政府采购、土地出让等现有管理体制、运行机制存在问题、漏洞。从预防腐败、保护干部的角度，通过手中掌握的大量证据，纪委也有理由要推动公共资源交易改革。
本人统计过涉及公共资源交易领域的问题包括市场人为割裂、围标串标、领导插手、规避招标、专家寻租、投标企业提供虚假材料、阴阳合同、低价中标后不断增加工程量等等尽20类（不仅限于招标投标环节）。
个人认为所有这些问题归根结底是两个问题：
1.政府权力运行不够公开透明，缺乏有效的内部制约机制和外部监督机制；
2.整个社会诚信制度的缺失。
问题1需要政府对自身进行改革，问题2也需要政府来引导、建设。所以要解决公共资源交易有关问题就必须要改革，而且必须是由政府主导的改革。
二、异议较多的几个问题
1、新成立的“一委一办一中心”存在“管办不分”
首先要明确在交易过程中究竟谁是“管”谁是“办”。个人认为，公共资源交易管理办公室统一行使交易监督管理职能是“管”，而交易双方（包括代理机构、专家）才是“办”。而交易中心只是提供场所、设施和服务，中心不是“办”，自然不存在“管办不分”。
2、权力集中了，无法监督，更容易腐败
按照现在流行的说法“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，公共资源交易监管权集中了就一定“无法监督，更容易腐败”了？个人认为这个说法有些武断，如果说只要是集中就没法监督，那按行业进行管理的部门权力都是集中在一个部门岂不都无法监督。监督一是靠内部自我监督，一是靠外部监督，在自我监督普遍不太有效的时候主要还是要创造外部监督的机制，进行公共资源交易改革就是要建立一个更加开放透明的政府和企业互动的平台，引入更多的社会监督力量，真正做到让权力在阳光下运行才能更好地起到监督的作用。
三、需要注意的问题
1、办与中心的关系
按现行《招标投标法实施条例》明确规定交易中心作为交易场所的实际主办或运营单位不得与行政监督部门存在隶属关系
2、公共资源交易中心是否具有监督功能
按照“一委一办一中心”模式，管理办公室与交易中心都是实体机构，办公室是行政机构承担监督职能；中心是事业单位只提供场所、设施和服务，没有监督职能。
3、公共资源交易中心与代理机构的关系
代理机构是受招标人委托，代为从事招标组织活动的中介机构。而公共资源交易中心的定位应是交易场所的运营机构，中心提供场所、设施和服务，交易中心应是中立的为交易双方服务的，不能代替代理机构从事有关工作。
四、如何解决实际问题
现在各地都在进行公共资源交易改革的尝试且模式也都多种多样，也都取得了一定的成绩。
如果中央、省、市、县模式统一，有专门的公共资源交易市场监督管理机构来统一制定市场规则。
一是可以很好地解决横向市场割裂问题，特别是工程招投标与政府采购市场可以更好地进行法律、法规、规则的统一，形成统一的公共采购市场；
二是由统一的机构来进行电子化、信息化市场的建设能更好地解决纵向全国市场统一的问题；
三是通过交易过程实现全部电子化、网络化，交易流程通过软件固化、透明化，可以减少人为因素的影响，使权力更难插手交易；
四是便于全国统一的企业交易行为诚信信息库的建立；
五是打破行业闭环，形成权力制衡机制，使行业主管部门更加专注于交易履约现场的管理。
首发中国招标采购社区，如需转载请事先与本人联系。 | 
发表于 2013-8-9 13:58:30
分享
收藏
发表于 2013-8-21 15:57:38
