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论昆明市公共资源交易监管体制的创新 发布时间： 2015-06-04 09:31:50 作者：张嘉俊 来源： 公共采购信息网
摘要： 2011年，国务院批准云南省作为面向西南开放的重要桥头堡，云南已从改革开放的末梢变为改革开放的前沿，昆明作为云南综合改革的示范城市，更是成为桥头堡战略的先锋和主力军。
2011年，国务院批准云南省作为面向西南开放的重要桥头堡，云南已从改革开放的末梢变为改革开放的前沿，昆明作为云南综合改革的示范城市，更是成为桥头堡战略的先锋和主力军。针对不断增加的建设项目和建设工程领域的突出问题，按照完善市场经济体制、转变政府职能、预防和惩治腐败的要求，昆明市委、市政府把加强全市公共资源交易监督管理工作作为重点和突破口， 开启了对公共资源交易监督管理体制机制的改革探索。
昆明市公共资源交易市场建设始于1997年9月，运行10余年来，在公开信息、公平交易、预防腐败等方面收到了积极的效果, 为昆明经济、社会发展作出了较大贡献。针对昆明市招投标市场的状况，昆明市委、市政府按照完善市场经济体制、转变政府职能、预防和惩治腐败的要求，进行了招投标领域的改革，并进一步将改革拓展到了公共资源交易领域。根据行政运行规律和市场经济规律的特点，把招投标领域中管理、服务、监督三分离，按照政府主导、公开交易、规范运作、统一监管的总体思路和构建公正开放、竞争有序、服务到位、监督有力的公共资源交易管理和服务平台的目标要求，昆明市建立了市公共资源交易监督管理委员会、市公共资源交易监督管理委员会办公室和市公共资源交易中心，实现了全市市县两级所有公共资源交易活动统一进场交易、统一信息发布、统一规范流程、统一服务标准、统一监督管理的工作格局。通过不断地体制机制创新，昆明市公共资源交易市场建设呈现显明的特色。
强化监督 实现管理服务监督分离
针对招投标活动中管理越位、服务不到位、监督缺位，导致违纪违规问题易发多发和领导干部插手工程招投标的现象，昆明市委、市政府于2009年出台了“八个百分之百”，即百分之百公开招投标，百分之百不转包，百分之百工程监理到位，百分之百不留重大质量隐患，百分之百不出重大安全事故，百分之百行政监察到位，百分之百工程预算审计到位，百分之百查处腐败案件的工作措施。同时进行的还有体制机制的改革，打出了一套招投标监管体制“组合拳”：一是领导干部公开承诺不插手干预工程建设招投标;二是实行投、融、建、管分开，项目由建设管理公司实行代建制;三是实行招投标的管理、服务、监督职能分离;四是成立专门监督机构，昆明市招投标监督管理委员会及其办公室，形成行业行政主管部门管理、招投标交易中心服务、招监办监督、纪检监察的监督管理模式，赋予监督部门决策权、执法权、处罚权。专门的监督机构昆明市招标投标监督管理委员会及其办公室负责对全市招投标活动从标前合规合法性，标中的开、评、定标，标后履约、诚信体系、不良行为等全过程闭合监督，并明确了监管办的10条职能：一是负责制定全市公共资源交易管理制度及规则并监督执行;二是负责招标投标法律、法规及相关信息的收集、整理，建立便捷的查询系统;三是负责受理招标投标活动的相关投诉、举报，负责招标投标活动中不良行为、违法记录的查处、收集和公示;四是负责评标专家库的完善和更新，建立科学的专家参与评标抽签管理机制;五是负责对代理机构进行监督管理，引导代理机构建立行业协会，加强行业自律;六是负责公共资源交易项目申请文件的审查、登记;七是负责对投标保证金和廉政保证金的监督管理;八是负责重点项目主体工程、重要设备采购以及其他重大招标投标活动的过程监督;九是负责监督企业信息库的完善、更新和维护，负责监督招标投标电子交易平台的建立、完善和运行;十是负责对昆明市公共资源交易中心的交易活动进行监督。
监管办在实践中从招标程序和招标实体上盯死几个要害环节：环节之一是严格审核招标项目的招标范围、招标方式、投标人资质条件等，杜绝行业垄断、规避招标、明招暗定、虚假招标等违法违规行为，实现“真招标”;二是对招标活动的全程监督，严厉打击串标、违法分包和转包，代理机构不规范代理、评标专家不公正评标等行为，保证“招真标”;三是掌握在昆施工、监理、勘查、设计企业相关信息，对代理机构、评标专家统一管理，建立诚信查询体系和不良行为记录公示制度;四是做好招标投标电子交易平台的建立，利用科技手段，以最大限度地减少人为因素的干扰;五是评标专家库的完善和更新，建立门类齐全的评标专家库;六是认真受理招标投标活动中的投诉举报，严查违规违法行为，查处结果公示，扩大警示教育面。
创新机制 实现公开公平公正公信目标
昆明市将原来分散在各个部门行业自主招标、多方招标的方式改为全部集中，统一进交易中心集中交易，实现招标人、代理机构、投标人、评标专家相分离、相制约的招投标机制。运行机制上做到：
第一，实现“六统一”。统一进场交易：全市各类建筑工程、政府采购等招投标项目统一进入市交易中心进行交易;统一信息发布：对招投标信息统一在网络上和指定媒体上发布，并接受各方主体和社会各界的咨询和监督;统一场所安排：各交易项目统一由中心视交易情况对开评标时间、场所进行安排协调;统一专家抽取：整合以前分散的专家库，并进行扩容，形成全市统一、专业类别齐全的专家库，在库专家达1500多名，实行专家资源共享和动态统一管理;统一电子监控：结合电子政务和科技防腐，优化交易流程，建设交易应用系统，在受理登记、信息发布、招标开标、专家(中介)选取、评标中标(成交)的全过程实施电子监察和智能控制，完善制约机制，推进网上交易，实现“物理交易大厅”与“网上虚拟大厅”的有机融合;统一结果公示：交易活动中标、成交后，交易结果统一在中心电子系统和网站上公示，接受社会监督，受理举办投诉。
第二，杜绝指定，减少人为因素干扰。一是杜绝招标代理机构业主指定。项目大、代理费较高的项目，从勘查、设计开始，中介代理机构必须通过公开招标确定;对工期比较紧的项目，采用公开竞争性比选的方式确定。对项目较小、代理费用较少、中介机构不愿参与竞标的，从代理机构名录库中随机抽取确定中介代理机构，不给业主指定代理机构。二是采用资格后审。资格准入是能否保证充分竞争的条件，过去在招投标中存在的主要问题就是人为设置过高门槛，排斥其他潜在投标人，或通过资格预审把“关系户留下，无关系的审出”，形成权力寻租，同时也给借资质、挂靠、陪标、围标、串标提供了条件，降低围标、串标等违法难度和成本，也给干部插手干预工程招投标项目，搞“量身定做”、“明招暗定”预留空间，成为产生腐败的重要原因。针对这一问题，昆明市招投标一律采取资格后审，凡具备资质的潜在投标人均允许参与竞标，最大限度鼓励符合条件的投标人参与充分竞争。
第三，业主不进入评标委员会参与评标。评标委员会全部由专家组成，评标专家一律于评标前一小时通过电脑语音系统从专家库中随机抽取，进入评标室后通讯工具将统一保存或被屏蔽并接受声像监控。不允许业主干预评标，由评标委员会独立评标，杜绝业主暗示或打招呼等人为因素干预评标。
第四，公布拦标控制价，采用经评审最低价中标法评标。解决标的有密难保和造价虚高问题。
第五，实行严格的投标保证金、廉政保证金和履约保证金制度。制约无故放弃中标、恶意低价竞争及投标活动中的不廉洁行为。
第六，建立严厉的惩戒制度。对违法、违规及不廉洁行为，除没收投标保证金、廉政保证金及履约保证金外，处以1~3 年禁止参与昆明市招投标活动的处罚。
创新制度 用制度管人管事
根据《招标投标法》《政府采购法》等相关法律，结合昆明实际，制定了《昆明市建设工程招标投标管理办法》《昆明市政府采购管理办法》《昆明市招标投标活动不良行为惩戒办法》《昆明市工程建设项目评标办法》《昆明市招标代理机构管理办法》《昆明市政府采购工作实施细则》《昆明市招标投标活动交易规则》等7个配套制度，于2010年7月1日下发执行，并在实际运行过程中，针对存在问题及时堵塞漏洞，制定了《〈昆明市招标投标管理办法〉部分条款补充规定》《〈昆明市招标投标不良行为惩戒办法〉部分条款补充规定》《昆明市国有投资工程建设项目招标代理机构名录管理办法(试行)》等3个制度。新制度的实施，改变了过去市政工程、交通、水利、政府采购、医疗采购等政府投资项目由各局各部门各自招标的状况，实现了把本市区域内的工程建设(包括房建市政、交通、水利)和政府采购项目集中进入昆明市招标投标交易中心，按照规范、统一的交易流程进行交易。各级各行业行政主管部门在市招监委及招监办的统一指导下，按照统一规范的工作流程履行本行业招标投标工作监督管理职责。招监办对项目标前、标中、标后全程进行监督。改变目前招标投标监督管理“缺位、越位、错位”等现象。
杜绝多头管理 狠抓项目进场交易
严格执行新出台的招投标制度，坚持“集中统一、属地交易、全部监管、规范有序”的原则，凡有符合统一进场的项目，必须无条件地进场招标，接受监管，与监察、发改、财政、住建、交通、水利等职能部门协调联动，促使必须进场项目全部进场集中交易。
规范招标代理机构行为。专门制定出台《昆明市招标代理机构管理办法》， 对代理机构的选定及需承担的工作职责进行了明确的界定，不给指定代理机构，一律采用公开招标、竞争性比选、随机抽签方式确定招标代理机构，并自觉接受监管部门的监督。
加大招投标信息公开力度。实现对工程建设、政府采购各类招投标信息公开的全覆盖，突出对不良行为信息的披露，为企业和个人建立信用档案，推进政务公开、社会信用体系建设，主动邀请新闻媒体参与监督，与《昆明日报》合作开办《昆明招投标》专版，发布招投标信息及监督结果，公开投诉举报电话、邮箱，畅通投诉举报途径。在办公区域公开工作流程及服务承诺。已启动建立昆明市招监办网站，定期印发《招监简报》，接受社会监督。
严把投标保证金、廉政保证金和履约保证金“三金”关。凡是进入交易的项目，包括政府采购项目，都必须于开标前统一查看投标保证金及廉政保证金是否进入市交易中心设立专用账户，并向评标专家出示缴纳情况，凡不及时缴纳保证金的投标单位，该次投标活动的投标文件将被拒绝或是废标，并严格把好中标单位的履约保证金关，预防无故放弃或不按合同履约。
资格后审。招标人必须按照招标项目资质管理规定，设置相应的投标人资格条件;投标人只要具备相应的资质条件，都可以报名参加投标，以防止招标人、投标人恶意围标、串标。
专家评标。评标委员会一律由专家组成，招标人不再参与评标，以避免招标人对评标工作的干预。另外，为防止招标人、投标人或代理机构与专家串通，影响公正评标，评标专家采用从专家库随机语音抽取产生。
公布控制(拦标)价。招标项目设置招标控制价(拦标价)，拦标价作为招标项目的最高限价在招标公告中公布，在不高于拦标价的前提下，经评审的最低投标价中标，以最大限度地降低工程造价，节约政府资金。
标前、标中、标后的闭合全过程监督。改变过去纪检监察、行业主管部门的程序监督，由专门机构进行程序和实体的双重监督。标前严格项目审核、审查程序。对招标项目做到底子清楚，严格招标文件的合规合法性审核，重点是招标方式、投标人资格条件及标段设置，避免人为设置过低或过高“门槛”的不合理条件，规避招标、行业垄断和领导干部插手干预招标活动，保证充分竞争。标中规范开标、评标、定标程序。严厉打击借用资质围标、串标的行为;严格执行评标专家电脑语音随机抽取制度，从源头上保证评标的公正性;监督开标过程按规定程序进行，要求5000万元以上项目投标单位法定代表人必须出席开标现场会;评标全过程杜绝一切外部干扰，保证评标委员会公正、公平履行职责。标后抓好中标项目合同备案。深入到项目一线检查投标承诺，严厉查处转包和违法分包行为。协助纪检监察机关坚决查处领导干部插手、干预项目招投标行为。同时，注重搜集招投标过程中各方主体的违规违法行为记录，施工过程中的质量、安全、工期、工程量是否按投标文件和合同履约记录，投诉举报查处记录等，逐步建立健全招投标诚信体系。
严查投诉举报问题。公开举报、投诉渠道，对招投标活动提出质疑及投诉的问题，作为监管方的市招监办在接到投诉举报后，认真核查，并协调住建部门、市财政局联合调查，在投诉期7个工作日内进行书面答复。调查过程中，确实存在违规违纪的招标人、招标代理机构、投标人、评审专家，招监办严格按照《昆明市招标投标活动不良行为惩戒办法》进行惩处。
加强队伍建设 重视防控风险
建立监督机关党组织和群团组织， 创建学习型机关，抓好队伍的学习，重点抓好路线、方针、政策、法律法规和业务知识学习培训，鼓励职工参与国家招标师资质考试，对取得资质的给予奖励，提高工作人员的履职能力。在机关内部开展岗位风险点排查，制定防控机制，把防控风险机制落实到岗、落实到人，开展勤政廉政教育，狠抓作风建设，机关工作人员杜绝“吃、拿、卡、要”行为。严格机关内部管理制度，加强机关自身建设，杜绝工作人员违法违规行为发生。
建立法规体系 启动电子交易系统
《电子招标投标办法》颁布实施后， 为快速推进我市公共资源交易信息化建设步伐，昆明市政府拟定了《昆明市公共资源交易电子化和计算机评标系统建设工作实施方案》，并成立了以分管副市长为组长、各行业主管部门参与的领导小组，实施方案经市政府常务会议研究决定后下发。经过努力，昆明市公共资源交易电子化系统建设已经完成并于2013年底投入使用。
昆明市电子招投标系统涵盖工程建设、政府采购、土地矿业、产权等几大交易领域，是以互联网为平台，实现网上招标、网上投标、网上开标和在线评标、在线拍卖(或反拍)的系统。该系统针对招投标活动的几个关键环节，通过集中的行政监督平台和监察通道加强监督，以科技创新遏制人为干扰，切实发挥了预防违规行为的作用，推动公共资源交易领域的招投标活动更加公开、公平、公正。
设立“隔离网”和“防火墙”， 预防腐败保护干部。在交易制度中，规定了管理、服务、监督三分离，杜绝了领导干部插手干预的空间。在交易环节上通过采取招标代理机构不给业主指定、业主不进入评标专家委员会、建立评标专家库、评标专家随机抽取密封打印、资格后审、采用经评审的最低价法、信息全面公开、建立电子化交易平台等措施和手段，堵塞交易各方当事人操控交易的漏洞，保证交易的公开、公平、公正，实现“真招标、招真标”。在这一领域树立了清正廉洁、风清气正的良好氛围。
严格监督、严格执法，严厉打击交易中的违规违法行为。从2010年成立以来，市公共资源交易监管办共受理各类投诉、举报、纠纷420件，经调查核实，对无明显违规违法的382件，经调解做息诉息访处理，维护了社会的稳定。对违规违法的38家企业、10名个人依法进行了处罚，记入不良行为记录，禁止这些企业12至36个月参与昆明市国有投资项目的招投标，并对这些违规违法企业的投标保证金和廉政保证金共计4057.3万元不予退还，上缴市国库。经狠抓查办案件，震慑了违规违法者，保护了守法诚信者， 树立了正气，传达了正能量，提升了政府的公信力。
昆明市公共资源交易电子化系统的运用和公共资源交易监管体制的改革，开辟了科技防腐的新路径，创造出了良好的经济效益和社会效益。乘着贯彻、落实十八届三中全会精神的东风，相信昆明市在深化公共资源交易监管领域改革的道路上一定会开创出崭新的局面。
作者简介：张嘉俊，中共中央党校教师
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发表于 2015-6-4 22:44:08
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发表于 2015-6-5 10:33:26
