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趟过政府购买服务改革“深水区”
栏目： 实务操作（探讨）,电子报 时间：2016-01-18 19:30:49 发布：管理员
工作中来
直面三大问题 立足“四个突出”
趟过政府购买服务改革“深水区”
■ 崔建才
自2013年我国启动政府购买服务工作以来，购买范围不断扩大，购买程序不断规范，政府购买服务工作已进入“深水区”。为了让这项工作发展得更具深度和广度，各省市因地制宜，相继出台政策执行的具体办法和要求，取得了明显效果。但实践中，仍曝露出一些突问题，阻碍着政府购买服务改革的步伐。
三大问题
第一，在政策执行时“避重就轻”，没有“触及”到需要政府机构职能转变的核心项目。
众所周知，政府购买服务项目一般包括两大类：一类是政府部门为维持自身机构运转而需要购买的服务，另一类是政府部门向社会提供的服务。从服务项目的种类及预算规模来看，前一类服务项目的规模小、项目少，大量的服务项目都是政府部门向社会提供的服务。
事实上，各地落实政府购买服务工作的宗旨是要推进政府各部门以及承担提供服务功能的事业机构进行改革，通过理顺事业单位与现行业务主管部门的行政关系、推进服务性事业单位去行政化改革，将其提供的服务事项推向市场，促进其职能的根本转变，或使其成为真正独立的市场化的服务项目提供主体，从而让市场在资产和资源配置中发挥更快捷、优质、高效的作用，充分提高财政资金的使用效益和效率。因此，改革政府有关部门或有关事业单位向社会提供服务的模式和方式，才是当前推进和落实政府购买服务政策的落脚点和突破点。但在实际工作中，不少地方实施的政府购买服务项目，仅仅局限于为维持单位自身运转而需要购买的服务，政策执行时存在“避重就轻”现象，浮于表面。
第二，政府购买服务工作的综合协调机制尚未实质性形成，财政部门“单打独斗”现象普遍存在。
政府购买服务政策的推进，涉及到众多部门，如，财政部门必须组织安排服务项目的购买资金，且是项目资金的使用管理主体；相关业务主管部门负责剥离相应的服务职能，将其转移或社会化；民政部门对社会机构“承接”服务项目的资格和能力进行确认和管理；人社部门对服务职能社会化后的原服务机构同步实施人事管理改革等。总之，要实质性推进任何一项政府购买服务工作，上述这些部门都必须参与其中，共同运作，协调配合。但实际情况和效果与推进政府购买服务的需求还存在一定差距。有些地区，某些部门之间，以及有些部门内部的相关岗位之间，这种协调机制并没有实质性形成。不少工作的开展都是由财政部门组织实施的，而仅靠财政部门的有限力量和职能，是难以全面深入地开展好相关方面工作的。
第三，政府购买服务项目的预算绩效目标编制得不够科学合理，事后评价依据不够充分。
政府购买服务工作是近年来刚刚推进和实施的，不少服务项目是第一次“推向”市场，对这些项目的实施，究竟能实现多少“产出”、应该达到多大效益和效果等，在编制项目预算时，几乎难以科学合理地确定。特别是在部门预算编制时间客观上比较紧张的情况下，加之不少预算部门和单位重视程度不够，导致不少服务类项目的预算绩效目标编制质量不高。其突出表现在三个方面：一是绩效目标种类编制不全，有的对产出项目考虑不全，有的对效果项目考虑不周；二是绩效指标设定时过多使用定性指标，能量化的指标并没有量化，缺乏可操作性；三是申请的服务性项目预算与项目所要实现的绩效目标之间不配比，有的项目失衡现象较为严重。而项目绩效目标编制质量不高不仅影响了财政资金使用效果，还直接引发事后的项目绩效评价工作依据不足、责任追究说服力不强、工作主动性大打折扣等问题。
“四个突出”
第一，在政府购买服务的项目确定方面，必须要“突出强制性”。
财政部、民政部、工商总局联合印发的《政府购买服务管理办法（暂行）》明确规定，除法律法规另有规定外，基本公共服务、社会管理性服务等六大类服务项目“应当纳入政府购买服务指导性目录”，值得注意的是，该规定用的词是“应当纳入”。从实际工作来看，对这些项目，不少地方目前都是通过政府花钱供养服务机构，再由那些服务机构“间接”去提供或购买服务的方式实施的，各地、各部门也都能找出理由来“规避”政府采购。对此，要认真落实政府购买服务这一政策规定和要求，没有“强制性”是不行的，对“应当纳入”管理范围的项目，各地必须要加大推进力度。
第二，在政府购买服务的预算编制方面，必须要“突出成本要素”。
在政府购买服务政策实施之前，不少服务项目的支出成本不仅包括了直接服务成本，还包括了大量的政府供养相关服务机构的人员经费、机构运行经费等。在将这些服务项目纳入政府购买服务范围实施后，服务项目的供给主体不再是政府部门的事业机构，而是社会机构，在这种情形下，服务项目的采购预算就只能包括直接购买服务的基本支出。对此，财政部门必须重新组织调研，确定政府购买服务项目的采购预算，而不能简单地把以前年度安排给预算单位的“支出预算”作为购买服务项目的采购预算，特别是要结合服务项目的具体特点，综合市场、物价、工资、税费、服务需求等因素全面衡量、精准测算、科学编制，以便更加合理地确定服务项目的最终采购预算。
第三，在服务承接主体的资格确定方面，必须要“突出公平性”。
在推进政府购买服务政策过程中，有些地方为了能让原有的服务单位或本地的供应商提供服务，在组织招标采购时，对承接主体的资格条件提出了一些不规范的要求。如，有的要求承接主体要有向当地提供过相应服务的业绩或经历等，这直接排斥了其他潜在供应商的参与，违背了政府购买服务的宗旨。事实上，所有纳入政府购买范围的项目，一般都是市场上能够保障供给，且有一定竞争性的项目，能够提供服务且满足需求的潜在承接主体是很多的。对此，在购买服务政策实施过程中，特别是在承接主体资格条件确定方面，各地不能设置或变相设置各种不公平的资格门槛，不能有地方保护主义思想，必须引入公平合理的市场竞争机制，让所有有能力提供服务的潜在承接主体都能参与公平竞争。
第四，在服务项目的具体采购操作方面，必须要“突出规范性”。
政府购买服务项目的招标采购，与其他正常的政府采购项目在操作规程方面并没有任何区别。各地在具体操作过程中，不能为其另行设置特殊流程，或变相为其“网开一面”，更不得为其巧立名目规避公开招标或公平竞争。政府购买服务项目的预算申请、采购计划的下达、采购文件的编制、信息公示、开标评标、质疑投诉等方面，都同样遵守和执行政府采购的各项规定，严格遵循客观公正、公开透明、公平竞争的采购原则。
（作者单位：江苏省东台市财政局）
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责任编辑：lilei
本文来源：中国政府采购报 第541期3版
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发表于 2016-1-19 19:20:33
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