一个PPP典型项目的多重看点—浙江丽水地下空间开发利用PPP项目案例分析 【转】

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一个PPP典型项目的多重看点

栏目： 实务操作（探讨）,政采要闻,电子报 时间：2017-06-15 17:06:32　发布：管理员

【摘要】

【PPP项目看台】

一个PPP典型项目的多重看点

——浙江丽水地下空间开发利用PPP项目案例分析

■ 周伟 汤冬玲

        丽水市地下空间开发利用PPP项目是浙江省丽水市政府首批推出的PPP重点项目之一，项目由丽水市住房和城乡建设局具体负责组织实施PPP模式，由中国投资咨询有限责任公司（以下简称中国投资咨询）担任PPP咨询顾问。项目自2015年3月启动，最终确定浙江省基础建设投资集团股份有限公司为中标社会资本。本项目的成功运作，为浙江省乃至全国范围内采用PPP模式推进城市地下空间开发、化解公共服务产品供给融资难题提供了经验。

项目过程及结果

        2014年底以来，国家就推进PPP出台一系列政策文件。浙江省政府、丽水市政府也相继出台了《浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（浙政办发〔2015〕9号）、《关于促进社会资本进入公共设施建设领域的实施意见（试行）》（丽政发〔2015〕4号）等政策文件，推动辖内PPP模式在城市基础设施及公共服务领域的发展。在此背景下，根据市政府规划部署，由市发改委牵头、各相关部门协助、市住房和城乡建设局组织实施本项目，旨在增加城市公共停车设施的供给，提高城市运营管理水平，同时创新公共服务项目投融资机制，缓解当期财政支出压力。经过较长时间的筹备，本项目自2015年3月正式启动，并引入中国投资咨询公司作为专业中介机构协助完成。

1.项目识别阶段

         2015年初，本项目被纳入丽水市PPP项目库后，市政府授权市住房和城乡建设局作为项目实施机构负责统筹项目的实施。为保证项目执行质量，中国投资咨询被聘请为本项目的PPP咨询顾问。

项目团队与项目实施机构就本项目信息及相关需求展开多次讨论，在完成对项目的深入了解后，项目团队开展对项目初步的物有所值评估和财政承受能力论证，为下一步工作的顺利开展奠定了基础。

2.项目准备阶段

        本项目通过物有所值评估及财政承受能力论证后，中国投资咨询即开始项目实施方案的编制工作。项目团队结合实际情况，参照同类项目运作经验，编制完成初步的实施方案。随后，方案上报由市发改委牵头，市财政局、审计局、国土局、建设（规划）局会同相关行业主管部门及其他关联单位或专家成立的“5+X”PPP项目联合审查小组开会审议。鉴于本项目交易结构较为复杂，涉及主体权益较多，对项目具体的运作方式、回报机制等各方也有不同意见。经过三轮的联合审查小组会议，并经市政府审批，最终确定了本项目的交易结构、回报机制、风险分配、监管架构、采购方式等核心问题，并定稿项目实施方案。

3.项目采购阶段

         项目实施方案通过市政府审批后，项目团队着手编制PPP项目协议及采购文件。由于本项目涉及项目用地出让，与PPP社会资本采购程序相对独立，故根据项目实施方案的设计，由市住房和城乡建设局与市国土资源局联合通过土地挂牌形式确定中标投资人，完成PPP社会资本的采购。在完成PPP项目协议编制的同时，项目团队主动与市国土资源局对接，协助其完成土地挂牌文件的编制工作。

         2015年10月17日，市国土资源局正式发布该项目土地挂牌公告，中国投资咨询在浙江省政府采购网同步公告本项目PPP采购信息。公告期间，共有3家社会资本表示愿意参与。11月17日，项目正式组织挂牌，最终由浙江省基础建设投资集团股份有限公司成功摘牌。11月26日，浙江省基础建设投资集团股份有限公司作为最后中标人，与市城乡和住房建设局就丽水市地下空间开发利用PPP项目协议的部分可变条款进行谈判，最终达成签约意向。本项目建设用地挂牌结果公示期满后，双方将择日完成PPP项目协议签约仪式。至此，丽水市地下空间开发利用项目PPP招商基本顺利完成。

项目亮点

1.借力PPP模式，拓展城市地下空间资源

        当前，传统的地方政府融资渠道遇阻，政府提供公共服务产品能力与社会需求差距加大，有限的城市空间也限制了公共设施供给的增速。为化解上述问题，丽水市政府决定借力PPP模式，借助社会资本的优势开发拓展城市地下空间，增加公共停车设施的供给，促进公共停车设施投资的多元化以及经营的规模化、产业化，化解地方政府公共服务设施的融资困境。

2015年8月，国家发改委等七部委联合印发《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，明确以停车产业化为导向，充分调动社会资本积极性，鼓励采用PPP模式来建设停车楼、地下停车场、机械立体停车库等集约化停车设施。本项目的立意与国家政策意见完全吻合，进一步调动了社会资本的参与热情。

２．量身定制，有针对性地选用DBFO方式运作

        鉴于本项目前期工作只完成了规划设计，确定了主要经济指标，为充分发挥社会资本的专业优势，提高项目运作效率，项目团队为本项目选定了DBFO（即设计-建设-融资-运营）模式来运作。根据项目实施方案，中标社会资本须在满足各项规划设计条件的前提下全权负责项目的设计、投资、建设及运营。

3.捆绑开发，发挥项目规模效应

        根据项目规划设计的要求，项目拟新建停车位不少于1448个，包括机械立体停车库车位不少于270个，地下停车位不少于1150个，地面停车位不少于28个。项目总用地面积约4.6万平方米，其中地上建筑面积需控制在8400-9500平方米，地下建筑面积控制在35450-39815平方米。项目总投资额约2.8亿元。

         本项目中拟开发的六个地下空间相对规模均不大，若单独招商，难以吸引实力较强的社会资本，无法实现高质量的投资建设及运营管理。为增强项目吸引力，发挥规模效应，本项目将六个地下空间开发进行捆绑运作，以期引入实力雄厚、具有专业经验的优质社会资本。

4.优化绩效，公益性与经营性结合

        本项目允许项目公司在按约定要求提供公共停车服务的同时配建部分商业面积，将项目的公益性与经营性相结合，提高项目的吸引力。丽水市住房和城乡建设局代表丽水市政府授予项目公司22年的特许经营权，包括六个公共停车场的建设、运营与移交，运营期内的公共停车服务收入归属项目公司，运营期满运营权移交给政府方。同时，项目配套商业所有权归属项目公司，项目公司可通过租售获取收益。

        为优化本项目的绩效导向，还明确公共停车服务的收费收入和配套商业的租售收入部分均由社会公众决定，政府给予确定的可行性缺口补助，项目实际收益率风险由社会资本自行承担。

5.创新采购，土地出让与PPP社会资本采购结合

        由于本项目涉及商业运营，项目用地无法通过划拨方式交付使用，只能通过招拍挂的形式出让。但在现行法律框架下，土地招拍挂的程序与PPP社会资本的采购程序是相对独立的，若分别执行土地招拍挂程序和PPP社会资本的采购程序，可能面临通过土地招拍挂程序获得本项目用地使用权的投资人与通过PPP采购流程选定的投资人不是同一个的问题，导致项目无法执行。

        为解决这一矛盾，本项目创新性地将土地出让与PPP社会资本的采购相结合，即通过一次土地挂牌程序出让全部项目用地，同时将PPP项目协议作为挂牌文件的附件，协议明确核心条款不接受谈判，参与竞争项目用地的投资人即视为接受PPP协议主体条款。相应地，项目的土地出让合同作为PPP项目协议的生效前提，土地出让合同提前终止，PPP项目协议也即提前终止。

项目体会

1.勇于创新，积极探索PPP新思路

        当前，PPP成为新的投融资模式成为地方政府的“新宠”，多省市推出PPP示范项目库，举办各类PPP项目推介会。但具体到每个PPP项目，现有法律、规章、制度并不能涵盖执行过程中的各个方面，很多时候甚至不能很好地相互衔接，这给政府、社会资本及PPP咨询机构出了不小的难题。如何在确保PPP项目合法、合规的同时解决操作过程中的矛盾，创新是不可避免的。这就需要各参与方积极思考、勇于创新，不拘泥于程序，在现有法律框架范围内探索新的操作思路。

2.充分论证，推动PPP谨慎前行

        本项目从实施方案编制开始到土地挂牌程序完成及投资人确定，历时约8个月，体现了政府方在推进PPP项目落地过程中的谨慎态度，而不是急于求成。每一次创新措施的提出，政府方均会反复论证其可行性与合规性，社会资本也会充分测算、衡量项目的收益性和风险性。作为第三方的中介机构，中国投资咨询则综合各方诉求，促使项目执行更加科学、合理。

3.专业咨询，体现专业服务价值

         由于项目涉及较多主体方，交易结构较复杂，沟通讨论的工作量非常大。对于项目是否有必要采用不同的运作方式、财政补贴的年限及补贴方式、社会资本的采购方式等问题，不同职能部门有不同意见，咨询工作常常陷入困境。此时，清晰的操作思路及全局的协调能力显得十分重要，项目团队需要充分发挥专业作用，从专业咨询的角度提供专业意见以化解分歧，引导各主体达成一致，从而确保项目成功推进。

（作者单位：中国投资咨询有限责任公司）

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责任编辑：lizheng

本文来源：中国政府采购报第673期第4版

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