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政府采购的质疑是供应商认为自己权益受到损害的法定救济手段，是供应商知情权和监督权的重要内容。为维护质疑供应商的合法权益，采购人或者其委托的代理机构依法需要对质疑进行处理和答复。专门规范质疑处理和答复的《政府采购质疑和投诉办法》以财政部第94号令公布，自2018年3月1日起施行（以下简称94号令）。94号令第二章“质疑提出与答复”对质疑的重要事项作了原则性规定，但缺乏如何处理和答复供应商质疑的详细操作规范，实务操作中存在各种误解和错误。本文试图对此做一梳理和总结，希望能对采购人或者其委托的代理机构运用94号令的相关规定做好质疑处理和答复工作有所帮助。
一、当事人地位误区
1、把被质疑人定位为有关供应商
94号令第十条规定，供应商……..以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。因此，被质疑的是项目的采购人或者其委托的代理机构，不是有关的供应商，特别是在对中标成交结果提出质疑时，采购人、采购代理机构很容易就把被质疑人混淆为中标成交供应商。
质疑供应商是向采购人或者其委托的代理机构提出质疑，由采购人或者其委托的代理机构对供应商的质疑作出答复，而不是向有关的供应商提出质疑。因此，被质疑的主体只能在采购中是与供应商相对应的采购人或者其委托的代理机构。
2、把采购人或者其委托的代理机构定位为第三方
采购人或者其委托的代理机构定位为与质疑无关的独立第三方（俗称“法官”）。
由于被质疑人就是项目的采购人或者其委托的代理机构，质疑的结果直接由采购人或者其委托的代理机构承担，如修改采购文件后继续采购活动或者重新开展采购程序；中标成交无效的，重新确定中标成交人或者重新开展采购活动等都直接由采购人或者其委托的代理机构来承担。供应商的质疑成立就直接影响到采购人或者其委托的代理机构采购过程和采购工作。因此，采购人或者其委托的代理机构处理和答复质疑都是与自己有直接的利害关系的，而不是与己无关的事项。作为被质疑的采购人或者其委托的代理机构就是质疑事项的当事人之一，不是无关的独立第三方。如果套用法院诉讼的当事人地位的原理，那么采购人或者其委托的代理机构是“被告”而不是“法官”。
二、受理质疑误区
1、混淆了询问与质疑
询问是供应商对于自己不了解的情况提出咨询和疑问，要求提供信息和解释。质疑是供应商认为自己的权益受到损害，要求维护自己的权利。询问不是供应商的权利救济手段，供应商无需认为其权益受到损害就可能询问，但质疑必须是权益受到损害时的救济手段。有些供应商不了解两者的区别，把询问当作质疑来提出，而项目的采购人或者其委托的代理机构也不加以区分就当作质疑来处理，一旦供应商对“质疑”答复不满意就可能提起投诉。
询问与质疑的区别：
（1）主体不同
质疑人有限制：94号令第十一条规定，提出质疑的供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。询问的主体则比较广，没有要求必须是参与所询问项目采购活动的供应商，应包含所有潜在供应商。
（2）事项不同
质疑而且必须认为采购文件、采购过程或者中标、成交结果对质疑人权益造成侵害。而询问的则没有限制，只要是与采购有关的都可以。
质疑的事项依法必须是与质疑人的自身权益有关的，可能损害其权益的事情。而询问的事项则不一定与询问人自身权益有关。
（3）处理程序不同
质疑要用专门的质疑程序。财政部将要发布新的《政府采购供应商质疑答复和投标处理办法》，各省或者地方一般也有自己的相关《政府采购供应商质疑处理办法》。质疑要按照相关的规定处理。而对询问的答复则没有规章或者规范性文件的具体规定。
（4）证明材料要求不同
质疑人依法必须提供相关的必要证明材料，而询问人则不需要提供证明材料。
（5）时限不同、形式不同
提出质疑有严格的法定时限要求，采用书面形式。提出询问则没有时限限制，而且不限于书面形式。法定答复的时限也不同：对询问作出答复在3个工作日内，对质疑作出答复在7个工作日。
（6）法律后果不同
供应商对质疑答复不满意，依法可以向政府采购管理部门投诉，政府采购管理部门必须依法处理。供应商对询问不满意，也可以继续向有关部门反映，但不一定必须处理，也可以采取监督检查的程序处理。
2、把供应商反映问题当成质疑
有些供应商名义上采用质疑（如写明是质疑函），但没有提出任何自己权益受到损害的意思表示、事实和证明材料。这种情况下该供应商仅仅向采购人或者其委托的代理机构反映项目中存在的问题，并非是认为其权益受到损害而维权救济，只是借用质疑之名反映问题。
3、把供应商指出违法违规行为当成质疑
供应商仅仅是指出采购中的违法违规行为，但没有明确其认为的这些违法违规行为损害其权益的，这样的“指出”仍然是一般的反映问题的形式，而不是为了维护自己的权益不受损害而采取的救济手段，不是质疑。
4、把与供应商自己无关事项当成质疑事项
根据《政府采购法》第五十二条的规定，供应商提出的质疑必须是认为自己权益受到损害的事项，质疑的某些事项尽管可能损害供应商的权益，但并非一定损害提出质疑的供应商的权益。那些客观上不可能损害质疑人权益的事项，依法质疑人不能采取质疑的方式来“维权救济”。比如，某供应商质疑，采购文件要求供应商在采购人本地设立售后服务机构对供应商构成了歧视，损害了供应商公平参加政府采购的权利。但如果质疑人自己就是本地的供应商，其售后服务机构就在本地，则采购文件这个要求就不可能损害其公平参加采购的权利。对这个要求提出质疑的应该是外地供应商而不是本地供应商。再如，某供应商质疑招标文件的提供时间不够法定时间，限制了潜在投标人参加投标的权利。但该提出质疑的供应商已经在招标文件提供时间内获取了招标文件，对其获取招标文件没有造成任何影响。这个质疑事项就算成立（即招标文件的提供时间的确不够法定时间），损害的也只能是未能在法定时间内获取招标文件的潜在投标人的权益，而不是已经获取招标文件的潜在投标人的权益。这是质疑事项与质疑人的权益无关，不能成为质疑人的质疑事项。
5、用拒收质疑函代替不受理
采购人或者其委托的代理机构不受理质疑的前提是对质疑函的依法审查，这首先得接收供应商的质疑函。拒收质疑函，就不可能审查供应商的质疑是否符合法定条件，从而决定是否该受理质疑。以拒收质疑函来当成不受理是工作程序颠倒的错误，也是不符合常理的。
94号令第十三条明确规定，采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函。
6、以质疑不成立为由拒绝受理
受理时，对供应商质疑的审查，只是审查是否符合法定条件，是否该受理，而不是审查质疑是否属实，是否成立。质疑是否属实，是否成立，需要在受理后，经过调查核实才能决定，不是在受理时决定的。
7、以证据不充分为由拒绝受理
供应商质疑的证据是否充分，必须在调查核实，甚至在取证后才能解决。相关的法律法规规定，供应商提出质疑，只需要提供必要的证明材料即可，不需要（往往也不可能）提供充分的证明材料。在受理质疑时，审查的提出质疑的必要证明材料，如：1、所质疑的采购项目是与自己有利害关系的，如参与了所质疑项目的采购活动的证明材料；2、证明质疑函所述事实存在的证明材料，采购文件、采购过程、中标、成交结果违法违规或者不符合采购文件要求等证明材料；依法应当废标的证明材料，应当重新采购的证明材料，应当中止、终止采购合同的证明材料。3、采购文件、采购过程或者中标、成交结果损害自己合法权益的证明材料，如证明采购文件、采购过程、中标、成交结果违法违规或者不符合采购文件要求如何导致自己权益受损的材料。4、证明质疑供应商和委托代理人身份的证明材料。如营业执照、身份证复印件、授权委托书等。这些证明符合法定质疑条件的证明材料和可以提供的其他证明材料。
就算供应商的质疑证据不充分，也是要答复时做驳回质疑处理，而不是在受理审查阶段以拒绝受理来处理。
8、不告知供应商不受理质疑的理由
采购人或者其委托的代理机构在审查供应商提交的质疑材料后，认为依法应当不予受理的，应当出具不予受理的书面告知书。告知书应说明不予受理的理由、法律依据。
9、不出具受理通知书
采购人或者其委托的代理机构在审查供应商提交的质疑材料后，认为依法应当受理的，应当出具书面受理通知书
10、不告知供应商可以重新质疑
采购人或者其委托的代理机构在审查供应商提交的质疑函和质疑材料后，认为质疑函不符合94号令第十二条的要求或者没有提交必要的证明材料，供应商可以修改补充后重新提起质疑的，应当书面告知供应商不符合受理条件的理由、重新提起质疑的时间。
11、质疑答复后，又受理对质疑答复本身的质疑
同一质疑，在处理完毕答复完毕后，质疑人有新的意见或者新的证明材料的，根据《政府采购法》第五十五条的规定，对于质疑答复不满意的，只能提起投诉，不应对质疑答复内容再提出质疑。94号令第二十条已经规定供应商基于质疑答复内容提出的投诉事项是合法的投诉事项。
三、调查处理误区
1、采取“谁主张、谁举证”仅凭质疑人提供的材料来处理
采购人或者其委托的代理机构受理了供应商的质疑后，不去了解具体情况，不调取有关的采购过程的材料，而是仅凭质疑人提供的材料来分析，误用“谁主张、谁举证”就得出结论。
“谁主张，谁举证”是民事诉讼的重要证据规则之一，说的是民事诉讼的当事人对自己的主张，有义务提出证据证明，否则承担举证不能的不利后果。由于人民法院必须保持其中立的地位，因此法律规定了“谁主张，谁举证”的证据规则。而负责处理政府采购的质疑的采购人或者其委托的代理机构在政府采购中不是中立方，而是政府采购的直接当事人之一，就是被质疑人。在处理供应商的质疑当中采购人或者其委托的代理机构不可能像人民法院审理民事诉讼案例一样消极地处于居中裁判的地位，必须依法主动积极地就供应商提出的质疑进行调查取证。
2、仅调取内部书面材料，不调取外部证明材料
采购人或者其委托的代理机构仅从自己采购操作过程形成的材料只调取与质疑关于的证明材料，不调取外部证明材料或者咨询相关部门获取证据。
囿于采购人或者其委托的代理机构“没有调查权”的片面认识，这个误区普遍存在。采购人或者其委托的代理机构在处理质疑时，的确没有行政强制调查权，但并非说不能进行调查取证。调查了解情况是每个组织都有的普遍权利，在涉及到与质疑有关的证明材料时采购人或者其委托的代理机构有权向有关的部门或者单位了解情况，要求出具书面情况说明。或者在遇到需要了解的专业问题时，向有关专业机构提出咨询请求，要求出具书面咨询说明。这些调查了解情况和咨询不是强制调查，与行政部门法定调查权无关。
3、不让与质疑事项有利害关系的其他供应商知道质疑
采购人或者其委托的代理机构在处理质疑时，没有告知与质疑事项有利害关系的供应商有关质疑情况，没有听取有利害关系的供应商的意见。如对中标成交结果提出的质疑，在处理时没有听取中标成交供应商的意见。
告知与质疑事项有利害关系的供应商有关质疑情况，要求提出书面意见和提供相关证明材料或者通过当面对质的形式让供应商充分表达自己的意见，对了解质疑情况，获取有关证明材料和正确处理质疑都是有好处的。
4、以“法官”的心态来处理质疑
采购人或者其委托的代理机构把自己摆在独立于质疑之外的“法官”的地位，以第三方的心态来评判质疑人和其他供应商的意见和证明材料，这样的心态是错误的。如前所述，在质疑的当事人中，采购人或者其委托的代理机构就是被质疑人（相当于诉讼中的“被告”），不是第三方。质疑的针对主体是采购人或者其委托的代理机构，不是其他供应商。
5、以“看热闹”的心态参与对质
在处理质疑时，需要当面了解情况，各方出示证明材料的，可以通过对质的方式来解决。但在质疑人与其他供应商对质时，采购人或者其委托的代理机构不是在旁边“看热闹”的第三方，而是参加到对质当中的一方当事人。质疑处理中的对质，不仅是质疑人和其他供应商的对质，更是采购人或者其委托的代理机构必须参加的三方对质。而且采购人或者其委托的代理机构是主要的一方当事人（被质疑人），不是看“狗咬狗”的旁观者，也不是劝架人。对质中，采购人或者其委托的代理机构要出示自己调取的证明材料（国家秘密、供应商的商业秘密、评审材料除外），让供应商知道事实真相。
6、一律拒绝来源网上的信息作为事实依据
政府或者其部门在其网站上主动公开的信息直接作为认定事实的证据，无需再由政府部门盖章确认。如国家企业信用信息公示系统里公示的信息就是可以直接作为证明材料或者在信用中国网站、中国政府采购网查询到信息都是直接的证明材料。
企业自己的网站上的信息可以作为参考的证明材料。除非采购文件有特别说明，否则不能以供应商网站上的信息来否定供应商在投标文件（响应文件）中的响应信息。
7、完全依靠评审专家来处理质疑
评审专家在处理供应商质疑时的作用仅仅是协助性质的，不是决定性的，评审专家在评审中有评审权，但没有认定质疑是否属实的决定权。质疑受理的主体是采购人或者其委托的代理机构不是评审专家，即便是对评审过程和评审结果提出的质疑，评审专家也仅是协助采购人或者其委托的代理机构来认定和处理质疑。评审专家的意见仅是证明材料之一，不是全部，不能完全根据评审专家的意见来处理质疑。
在涉及到对评审过程和评审结果的质疑时，采购人或者其委托的代理机构特别要主要甄别评审专家出具的意见，因为评审专家与质疑事项有利害关系，常理上都会维护自己的利益，不会轻易自己“打脸”——某些结论即便错误也不会主动承认。
8、要求质疑人提供充分证明材料
《政府采购法实施条例》第五十五条 供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。所要求的是“必要“的证明材料，不是充分的证明材料，不能违法要求质疑人提供质疑属实和成立的所有证明材料。
必要和充分在逻辑上有原则性的区别：必要的证明材料仅是证明质疑属实和成立的必须的部分证明材料，有这些证明材料不能必然得出质疑属实和成立的结论；而充分证明材料是证明质疑属实和成立的必须的全部证明材料，有这些证明材料必然得出质疑属实和成立的结论。
9、强人所难，要求质疑人提供无法提供的证明材料
目前，政府采购的信息公开程度，还不能让供应商知道所有信息或者有些信息依法不应让供应商知道的，这些信息是供应商根本就无法提供的。如果要求质疑人提供这些证明材料，就是强人所难了。
如 87号令第三十七条明确的视为投标人串通投标的六个情形，就不能要求质疑人提供证明材料，这些材料都在仅在采购人或者其委托的代理机构手上，质疑人客观上是无法提供的。
10、不排除质疑人非法取得的证明材料
与前一个误区相联系的就是：强人所难要求质疑人提供无法提供的证明材料，必然就会逼迫质疑人采取非法手段获取相关证明材料，如私下买通相关采购人员、评审专家或者其他有关人员打探情况，甚至复制其他供应商的投标文件响应文件等。
对于依法保密的信息，质疑人在质疑中以此作为质疑的事实依据的，必须要求质疑人书面说明取得这些信息的合法途径和提供相关证明材料。94号令规定，证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法手段取得证明材料。采购人或者其委托的代理机构对于视为以非法手段取得证明材料应当排除，不得作为认定事实的依据。
11、处理了非质疑事项
采购人或者其委托的代理机构在供应商质疑事项之外，自己提出质疑。为了达到改变中标成交结果的目的，把供应商合法的质疑救济异化为自己的救济，超出质疑事项，自找错误。94号令第十五条规定的质疑答复应当包括的内容：（三）质疑事项、质疑答复的具体内容、事实依据和法律依据。从中可以看出，以质疑答复处理非质疑事项是没有依据的。
四、答复质疑误区
1、答非所疑
答复质疑没有针对质疑人提出的质疑事实和质疑请求，而是敷衍了事，消极对待，拒绝答复。这样的答复不符合94号令第十五条的要求，不是合法答复，应视为拒绝答复。
2、把材料转交当成答复
如把中标成交供应商的意见转交给质疑人视为采购人或者其委托的代理机构的答复；把评审专家的复查复核材料转交给质疑人就当成是答复质疑；把调取的证明材料转交给质疑人视为答复。这样的答复不符合94号令第十五条的要求，不是合法答复，应视为拒绝答复。
3、答复没有说明事实根据
如仅一句话“质疑无效”或者“质疑不成立”但没有说明根据什么事实和材料来认定质疑无效，质疑不成立。这样的答复不符合94号令第十五条的（三）质疑事项、质疑答复的具体内容、事实依据和法律依据。
4、仅有结论，没有分析过程
答复直达结论，没有得出结论的分析过程，没有说明事实根据和法律依据，而是直接答复结论。
5、没有引用相关的法律条文
质疑答复的分析过程和结论没有法律条文支撑，没有说明依据的法律条文。这样的答复不符合94号令第十五条的（三）质疑事项、质疑答复的具体内容、事实依据和法律依据；
6、把评审专家的意见直接作为答复
评审专家的意见仅仅是证据之一，对于质疑事实的认定不是仅仅根据评审专家的意见，答复的结论也不能直接用评审专家的意见。答复质疑的主体是采购人或者其委托的代理机构而不是评审专家，任何答复事实的认定和结论的作出都是采购人或者其委托的代理机构的责任，不是评审专家的责任。评审专家仅是协助和配合采购人或者其委托的代理机构处理质疑，不负责答复质疑。
7、不回应质疑人的质疑请求
对于质疑人在质疑中提出的质疑请求，答复时没有作出回应和评价。如质疑要求认定中标无效，答复却没有对中标是否无效作出分析和答复，从而答复是驳回质疑请求还是做其他处理。这样的答复不符合94号令第十六条的规定。
8、没有全部答复质疑
没有逐一答复质疑人提出的质疑事实和请求，而是选取部分质疑情况来答复，如质疑人提出了三项质疑，只答复其中两项。
9、没有告知质疑人提起投诉的权利
94号令第十五条 质疑答复应当包括下列内容：（四）告知质疑供应商依法投诉的权利。答复要告知质疑人如对质疑答复不满意，可以提起投诉。
10、没有告知提起投诉的时间和受理投诉的机关
有些答复仅仅写明可以提起投诉，但没有明确时间（如法律规定的：质疑答复期满后十五个工作日内）；有些没有具体写明受理投诉的机关，仅写向同级财政部门提起投诉。
11、答复不通知有关供应商
由于在一项政府采购活动中有多个供应商参加，对质疑供应商所提质疑事项作出的答复，涉及参加这一采购活动的其他有关供应商，因此，要通知其他有关供应商。特别是对中标成交结果提出的质疑，对中标成交供应商有直接的利害关系，答复应通知中标成交供应商。94号令第十三条规定答复并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。实务中，一般直接把答复书送达有关供应商。
12、答复不公开
质疑答复作为政府采购过程中的组成部分，按照“以公开为常态，不公开为例外”的信息公开原则，应在指定媒体上公开答复的信息。实务中，一般直接公开答复书。
13、答复改变了中标成交结果的，不备案
94号令第十六条第二款规定，质疑答复导致中标、成交结果改变的，采购人或者采购代理机构应当将有关情况书面报告本级财政部门。
14、答复前征求财政部门意见
质疑处理和答复是采购人或者其委托的代理机构的职责，完全由自己负责处理，无需在作出答复前征求财政部门的意见。对于需要改变中标成交结果的答复依法也是在处理完毕答复完毕后备案，不需要事先得到财政部门的意见。
15、采购代理机构答复后不告知采购人
采购代理机构是接受采购人委托开展采购活动，采购结果由采购人承担。质疑处理中，虽然根据委托代理协议，采购代理机构有权处理和答复供应商提出的质疑，有权单独以采购代理机构的名义答复，但答复的内容和结果应当告知采购人。实务中，采购代理机构作出答复后，应把答复书送交采购人一份。
16、超过法定期限答复
质疑受理之日起七个工作日内答复，超过期限的答复为无效答复，质疑人在答复期满后十五个工作日内可以提起投诉。
17、重复答复
质疑人对质疑答复不满意，有新的意见，有新的证明材料，依法只能提起投诉不得再次提出质疑，94号令第二十条已经规定供应商基于质疑答复内容提出的投诉事项是合法的投诉事项，采购人或者其委托的代理机构也不应再次答复，再次答复就是对同一质疑的重复答复。
18、多次答复
质疑答复只能是一次的，不能分多次答复。即便是在七个工作日无法搞清楚质疑是否属实，也答复在规定期限内无法核实质疑事项是否属实，不能确定质疑成立。
19、对无法确定的事实做肯定或者否定的答复
采购人或者其委托的代理机构根据质疑人提供的证明材料和自己力所能及的调查取证，仍然无法确定质疑是否属实或者质疑是否成立的，应作出无法认定，无法确定的答复。
如对中标价低于成本的质疑，由于成本是由中标人来确定的，成本本身可能包含中标人的商业秘密，一般情况下是否低于成本外人无法准确判断。对于低于成本的质疑，如果答复“低于成本”或者“不低于成本”（即肯定或者否定）都是不合适的。正确的答复应该是：根据质疑人提供的证明材料和调查取证的情况，无法证实中标价是否低于成本。
20、把报告财政部门当成是答复
如质疑人质疑中标人提供虚假材料谋取中标，采购人或者其委托的代理机构核实后确定是中标人提供了虚假材料，在质疑答复中就应对中标提供虚假材料这一事实作出处理答复，如质疑人要求确定中标无效，应直接认定中标无效。由于中标人提供了虚假材料谋取中标，需要报告财政部门作出行政处罚，那是另外一案行政处罚案例，与质疑处理是两回事，不能把需要财政部门作出行政处罚作为质疑答复。采购人或者其委托的代理机构对此质疑不应答复质疑人需要报告财政部门处理，而是直接答复中标无效。
把报告财政部门当成是答复不符合94号令第十六条的规定。
21、答复泄露了供应商的商业秘密
《政府采购法》第五十三条规定“答复的内容不得涉及商业秘密”。
根据《反不正当竞争法》的规定商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息和经营信息。但根据《政府采购法实施条例》已经需要公开的信息不再是商业秘密，如报价、单价、合同价、服务承诺等。
22、质疑属实一律重新采购
《政府采购法》第七十三条和《政府采购法实施条例》第七十一条都明确规定，采购当事人在采购过程中有违法违规行为的，应区别不同的情况处理，而不是一律重新采购。供应商质疑采购当事人有违法违规行为，即便查实依法不是一律重新采购，而是区别是否影响中标成交结果，中标成交供应商是否已经确定，是否还有合格的中标成交候选人等具体情况来处理。
9 4号令第十六条 采购人、采购代理机构认为供应商质疑不成立，或者成立但未对中标、成交结果构成影响的，继续开展采购活动；认为供应商质疑成立且影响或者可能影响中标、成交结果的，按照下列情况处理：
（一）对采购文件提出的质疑，依法通过澄清或者修改可以继续开展采购活动的，澄清或者修改采购文件后继续开展采购活动；否则应当修改采购文件后重新开展采购活动。
（二）对采购过程、中标或者成交结果提出的质疑，合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标、成交供应商的，应当依法另行确定中标、成交供应商；否则应当重新开展采购活动。
发表于 2018-1-28 13:43:23
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发表于 2018-1-29 21:23:03