（本文作者姜爱华系中央财经大学财政税务学院教授，张楠系中央财经大学财政税务学院15级资产评估专业本科生）
批量集中采购走过8年，规模效益显著，采购方式愈发灵活多样。但是，实践中采购效率较低、供应商履约不及时等问题也日益显著。地方采购部门结合实际不断思考，创新做法不断涌现。双品牌中标就是其中一种。
根据我国的实际情况，双品牌中标一般是指在批量集中采购中，针对特殊品目实行每包确定两个品牌供应商，各品牌的采购数量不确定，由采购单位自主选择的采购模式。两个中标品牌供应商并不存在顺序的先后关系，采购单位的最终选择根据与这两家供应商的协商结果和自身对中标产品的判断做出。实际上，一些批量集中采购项目还设置了每包品牌供应商不超过3个的规定，即可每包确定3个品牌供应商，称为“多品牌中标”。目前，我国广西、山东等省市已经开始在部分品目的批量集中采购中使用“双品牌中标”或“多品牌中标”的模式。
“双品牌中标”或“多品牌中标”的模式无疑给了采购单位更多自主选择的权利，一定程度上改进了批量集中采购“众口难调”、中标品牌不断更迭影响用户使用的缺陷。但是，作为公开招标的形式之一，批量集中采购必须遵从《政府采购法》、《政府采购法实施条例》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定。那么，“双品牌中标”这一做法是否符合现行法规呢？
一、“双品牌中标”的相关法规分析
（一）公开招标确定的中标人必须是排名第一的中标候选人。
《政府采购法实施条例》第四十三条规定，“采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标或者成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商。”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十八条规定，“采购人应当自收到评标报告之日起５个工作日内，在评标报告确定的中标候选人名单中按顺序确定中标人。中标候选人并列的，由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定中标人；招标文件未规定的，采取随机抽取的方式确定。”由此可见，确定的中标人必须是排名第一的中标候选人，出现并列的情况必须采用一定方式确定第一顺序中标候选人，即一包中标人应当只有1家。对于采用最低评标价法的项目，排名第一的中标候选人为投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的投标人；对于采用综合评分法的项目，排名第一的中标候选人为投标文件满足招标文件全部实质性要求，且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人。
显然，采用“双品牌中标”最后的中标人不止一家，最终采购单位选择的可能并不是综合评分法或最低评标价法确定的中标人。即使中标产品是同一家供应商提供的两个品牌商品，由于两个品牌商品的采购数量不确定，与正常的货物公开招标采购也是不同的。
（二）提供同品牌产品的投标人中只有最优投标人有效。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》对提供同一品牌产品的不同投标人有效性的认定作出明确规定，对于采用最低评标价法的项目，其中通过资格审查、符合性审查且报价最低的参加评标，对于采用综合评分法的采购项目，其中通过资格审查、符合性审查且综合评分最高的同品牌投标人获得中标人推荐资格，其他同品牌投标人不享有中标人推荐资格。实践中两个品牌供应商的选择流程一般是允许同一供应商投标多个品牌的产品，但是一个品牌一般只能选择一个规格的产品投标，在所有投标人投报的同类品牌中选取价格最低或评分最高的产品入围最终评审阶段，经过最终评审选取最优的两个品牌产品作为中标产品，提供这两个产品的供应商为中标的品牌供应商。综上所述，“双品牌中标”从所有同品牌产品投标人中选取最优投标人，这样的处理是符合法律要求的。
（三）采购单位自主选择一定范围内的供应商类似协议供货。
第一阶段与中标的多家供应商签订合同，第二阶段从中标供应商范围中选择供应商签订最终的采购合同，这样的做法在我国采用协议供货制度的采购活动中较为常见。但是，目前协议供货在我国并不是法定的采购方式之一，也没有全国性的法律规定。曾经略有涉及协议供货的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(部长令第18号)也已经废止。财政部曾经发布的《政府采购协议供货制度管理办法征求意见稿》第三条对协议供货作出以下的定义，“本办法所称协议供货，是指通过公开招标采购方式，统一确定特定政府采购项目中标供应商及其所购产品的品名、规格型号、价格、供货期限、服务承诺等内容，并以承诺书的形式固定下来，由采购人在供货有效期内自主选择中标供应商及其产品的一种采购方式。”2018年1月出台的《中央国家机关政府集中采购信息类产品协议供货管理办法》对协议供货做出了以下的界定，“本办法所称协议供货，是指中央国家机关政府采购中心（以下简称采购中心）通过公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，确定中标供应商及其所供产品（型号、具体配置）、最高限价、订货方式、供货期限、售后服务条款等，由采购人在协议有效期内，自主选择网上公告的供货商及其中标产品的一种政府集中采购组织形式。”不难发现，“双品牌中标”在确定中标供应商之后的操作与协议供货相似，均为采购单位自主选择与中标供货商之一签订协议。不同之处在于批量集中采购已经确定了某一品牌产品的规格和报价，且合作关系在完成本次供货后就结束，而协议供货同一品牌可能有多个产品中标，且产品的最终价格可能需要通过后续议价或竞价确定，合作关系在合同有效期满后终止。
综上所述，“双品牌中标”实质上结合了批量集中采购和协议供货的特点。如果从公开招标的角度来看，“双品牌中标”确定两个不分顺序的中标人的做法与现行法规相违背，但是，由于我国协议供货的法律制度尚未完善，确定供应商范围并第二阶段确定最终供应商的采购模式已被广泛接受，“双品牌中标”可以认为是这一模式的应用。但是，“双品牌中标”中同品牌产品最终只有一个规格能够中标，且价格已经确定，供货完成合约关系解除“协议供货”同品牌可以有多个产品进入供应商范围，且价格在第二阶段确定，在协议有效期内合作关系一直维持。
二、实行“双品牌中标”的积极因素
（一）一定程度上克服了批量集中采购的缺点。
“双品牌中标”的诞生是为了克服批量集中采购的缺点。一方面，批量集中采购具有竞争激烈、中标产品品牌不断更迭的特点，对于采供办公设备的采购人来说，设备不断更换品牌不符合使用者的使用习惯，在售后服务、更新换代方面也难以做到统一，降低了采购单位的使用效率。另一方面，批量集中采购的一大难点在于“众口难调”，尽管采购标准已经较大限度地综合了各采购单位的意见，但是各采购单位对不同的投标产品的偏好仍然存在差异。因此，“双品牌中标”赋予了各采购单位一定的自主选择权利，可以根据本单位的具体需求，如工作人员的使用习惯、办公设备的配套等，从中标的两个品牌中选择更适合本单位的品牌产品。对于那些存在较大需求差异的采购单位，选择第二中标产品获得的效益可能高于选择第一中标产品，如果各采购单位在两个品牌产品中都选择了本单位最适合的中标产品，采购的最终效益能够提升。
（二）提高了品牌价值的重要性。
部分品牌在市场活动中积累了良好的声誉，尤其是曾经参与过批量集中采购的品牌产品，可能通过良好的使用感受和优质的售后服务为采购单位留下了良好的印象。但是，行业声誉难以准确合理地量化，同时，在目前采购的绩效评价机制尚未完善的情况下，不同品牌的质量和售后服务等没有全面完整的记录。因此，品牌价值作为一种无形资产，难以在综合评分法中得以体现。“双品牌中标”赋予采购人根据以往经验和品牌认知做出选择的权利，扩大了品牌价值的影响，促进各品牌进行质量和服务的竞争，引导企业树立良好的形象。
（三）一定程度上避免了综合评分法的僵化。
一方面，综合评分法中不同指标的选取本身无法做到尽善尽美，同时相比市场产品，尤其是IT产品，综合评分法标准的变化往往难以跟上产品性能的发展。另一方面，相同的指标对于具体的采购单位的效用也存在一定的差异。“双品牌中标”能够使得一些硬性指标难以反映的技术优势发挥作用，同时，采购单位也能结合本单位的实际情况对不同的指标赋予不同的权重，重新评估两种品牌产品的得分在做出取舍。因此，“双品牌中标”一定程度上增加了批量集中采购的灵活性，关注了各采购单位的具体需求。
（四）打击低价恶意竞争。
由于批量集中采购的竞争性非常强，一些供应商为了谋求中标盲目压低价格，而中标后货物质量不达标、供货拖延或售后服务质量差。尽管《政府采购货物和服务招标投标管理办法》要求报价明显低于其他投标人的供应商提供报价合理性的证明，但是仍然不能为中标供应商诚信履约提供完全的保证。如若在合同的履行过程中发现中标供应商存在服务质量差的情况，采购人想要中止合同往往要走复杂的程序，花费大量的人力和时间成本，因此，采购人通常只能通过绩效评价、不良行为记录等方式对中标供应商进行事后的惩罚。
但是，在“双品牌中标”的情况下，由于具体的采购单位与两家品牌供应商签订的时间不尽相同，一旦出现一家品牌供应商为某采购单位服务的过程中出现产品质量、供货拖延等情况，其他的采购单位能够及时吸取经验，不给企图通过降低产品和服务质量来压缩成本的供应商可乘之机，避免了时间和资源的浪费。对于低价恶意竞争的供应商，不仅声誉和信用记录受到影响，在本次批量集中采购项目中可获取的利润也会大大降低，因此，低价恶意竞争的行为能够得到抑制。
三、实行“双品牌中标”的缺陷
（一）增加了寻租风险。
“双品牌中标”最突出的特点即为赋予采购单位自主选择两家品牌供应商之一的权利。但是，与公开招标规范、公平、公开的特点不同，采购单位不需要解释或公开选择的理由，更不需要受到监管部门的监督，也没有法律或指导意见规范采购单位这一环节的行为。如果品牌供应商与采购单位产生串谋，采购单位选取品牌供应商的依据不再是本单位的实际需求，那么不仅“双品牌中标”的优势全无，市场秩序也会受到破坏，寻租风险大大上升。更有甚者，产品市场的垄断者凭借巨大的影响力影响采购单位的选择，损害公平竞争，导致行业内的垄断现象加剧。
（二）削弱批量集中采购节约财政资金的效果。
批量集中采购实行以来，规模效益显著，中标价格低于协议供货的中标价格，节约资金的效果显著。但是，如果实行“双品牌中标”，节约资金的效果可能会大幅下降。首先，“双品牌中标”实际上减少了每个中标供应商最终的供货规模，对各品牌供应商的吸引力自然下降，批量集中采购的规模效益难以得到体现；其次，与普通的企业或家庭采购不同，采购剩余的预算资金并不会用于本单位的其他生产经营活动，因此，尽管两个品牌的中标产品都能满足实际需要，采购单位仍可能会更加偏好更贵、性能更好、品牌更具影响力的产品。即使采购人没有受到预算资金归属的影响，在最终选择两品牌之一时也难以做出客观科学的判断。一方面，采购单位在考虑本单位实际需求时，可能存在高估的倾向；另一方面，采购单位可能缺乏对中标产品的理解，受到“贵即是好”观念的影响，盲目信任更加昂贵和知名的产品。如果众多采购单位不能正确评估实际需求，集中采购节约资金的效果就会大打折扣。结合上述原因，“双品牌中标”会严重影响批量集中采购的规模效益，降低节约财政资金的效果。
（三）增加招标成本。
现行的“双品牌中标”的做法通常是允许一家供应商每个包号投标多个品牌，在所有供应商提交的同品牌投标中根据最低评标价法或者综合评分法选取报价最低或者综合评分最高的供应商，将所有品牌的投标进行最终评审选择最优的两个品牌供应商。显然，与不实施“双品牌中标”的公开招标相比，每个参与投标的供应商提交的投标文件都可能不止一个，投标文件的总数明显上升。同时，每个供应商在准备每个品牌的投标都需要收集专业售后服务机构或制造商授权的专业维修机构的证明材料，不同的投标文件内容存在大量重复。无论是投标人还是采购人或评审专家，需要付出的时间和精力都大大增加，招标成本攀升的同时，出现失误的可能性也提升了，采购的效率将会降低。
四、国内与国际经验借鉴
“双品牌中标”结合了批量集中采购和协议供货制度的特点，希望能通过赋予采购人一定的选择权利来规避一些批量集中采购的缺点。但是，目前我国许多地区出于同样的目的对批量集中采购和协议供货进行了创新，“双品牌中标”是否应当存在或推广，不仅取决于批量集中采购弊端的客观存在，更取决于这些弊端能否通过“双品牌中标”外的做法得到更有效地解决。因此，笔者搜集了国内关于协议供货和批量集中采购的实际做法，查阅了国际资料，总结了国内外协议供货和批量集中采购的发展趋势。
（一）国内：协议供货范围不断缩减，批量集中采购注重履约评价，网上商城积极建立。
传统的协议供货制度不涉及网上竞价与网上商城，由于中标供应商范围较大，协议供货制度能满足采购单位的多样化需求，同时避免小额零星采购重复立项，采购较为便捷。但是，由于协议供货的第二阶段设定了可选供应商和产品的范围，竞争非常有限，供应商已经不需要通过较低的价格和良好的服务获取订单，协议供货价格虚高、履约机制不完善的缺点非常显著。如今，随着信息技术的不断发展，我国网购模式飞速普及，电商平台的产品众多且价格低廉，购买便捷，售后服务也有一定保障。不难发现，与网上商城相比协议供货满足多样化需求和便捷的优点已经不复存在。
实际上，我国很多地区已经取消了协议供货，例如河南、广西、四川三省本级已经取消协议供货，改为网上竞价与网上商城采购。网上商城注册的供应商均可参加采购活动，限额以下的可由采购单位在网上商城自主下单，限额以上的项目由供应商网上竞价确定。
湖北省本级、济南市、苏州市实行协议供货和网上商城并行的制度。苏州市的小额零星采购项目的采购需要先在协议供货供应商范围内竞价，再与网上商城供应商进行比价，最终确定中标供应商。湖北省和济南市均采用协议供货供应商与网上商城供应商同台竞争的做法，将有限竞争扩大到开放竞争，挤出协议供货的价格水分。同时，发起网上竞价的采购人必须指定三个以上的品牌，避免采购单位指定品牌或产品。
云南省自2015年起实行批量集中协议供货制度，确定供应商之后，20万以下的采购活动自主择优，20-100万的采购项目进行竞价谈判，100万以的采购项目必须公开招标。部分供应商表示供应商表示这可能导致各厂家的响应程度不会像其他执行批量集中采购的省份那样积极。
综上所述，不难发现我国大部分地区意识到协议供货价格虚高的弊端来源于第二阶段的有限竞争，无论是取消协议供货制度，还是令协议供货供应商与网上商城供应商同台竞争，实质上都是扩大了竞争的范围，同时网上商城使得采购单位的多样化需求能够得到更有效地满足，采购成本也大大降低了。
反观批量集中采购,规模持续扩大，各省市的方向也较为良好。目前广西、浙江、山东等地区开始实行“双品牌中标”制度，并表示主要目的是为了赋予采购人员一定的选择权利和促进中标的两品牌供应商在第二阶段继续竞争。各省市对履约评价和履约监管也越发注重，福建省规定中标产品出现履约问题的，同品牌产品下一期投标全部拒绝，广东省将履约验收交给了第三方，并建立了评价系统。国采中心建立了中标产品物流查询系统，并将逐步升级为批量采购履约监管系统。与此同时，各省市通过建立跟单制、预采购和预估数量的方法，提高批量集中采购的效率，采购人的需求能够得到迅速满足。同时，许多地区在进行批量集中采购时对采购物品的配置进行归档，每种配置确定一个中标产品，满足采购单位不同层次的需求，“双品牌中标”众口难调的问题一定程度上也得到解决。
各地制定集中目录和评判标准的流程也更加全面和科学，不仅全面考虑采购人的意见，也更多地向研究机构、专家进行参数等方面的咨询。各地建立的履约评价机制也会集合使用经验反馈参数制定和评分标准等方面的意见，使得批量集中采购制定的评分标准更加全面专业和人性化。
由此可见，我国协议供货制度中二次竞价的运用愈发广泛，网上商城的门槛也逐渐降低，批量集中采购履约评价机制不断完善。两者的共同之处在于都是对中标供应商进行限制，减价格虚高或者履约不及时的现象。
（二）国际：鼓励联合集中采购，促进电子反拍技术在框架协议二段竞争的运用。
对于批量集中采购，欧盟颁布的《2014公共部门采购指令》鼓励不同的采购当局之间可以一起为了某些具体的采购项目而实施联合采购，并界定了不同情形以及不同程度下，采购当局之间承担责任的类型。甚至欧盟鼓励来自不同成员国采购当局之间的联合采购，以更好地整合欧盟不同成员国之间的采购资源，发挥集合采购需求的规模效应。
而国际并没有协议供货这一术语，但是协议供货程序在联合国发布的《公共采购示范法》中有明确的定义，“框架协议程序”系指分两阶段进行的程序：第一阶段甄选将加入与采购实体的框架协议的一个或多个供应商或承包商，第二阶段将框架协议下的采购合同授予已加入框架协议的一个供应商或承包商。可见，国内的协议供货制度与国外的框架协议程序定义基本相同。《公共采购示范法》列出了可以使用框架协议程序的两种情况：一是对采购标的的需要预计将在某一特定时期内不定期出现或重复出现；二是由于采购标的的性质，对该采购标的的需要可能在某一特定时期内在紧急情况下出现。但是，《公共采购示范法》同时也指出，在长期的协议中，保证始终处于要求的竞争状态是困难的，因此，在开放式框架协议整个运作期间，采购实体应当至少每年重新登载加入开放式框架协议邀请书，并应确保对框架协议条款和条件以及与框架协议运作有关的其他任何必要信息的不受限制、直接和充分查取。同时，可在有第二阶段竞争的框架协议程序中为授予采购合同而使用电子逆向拍卖，以增强框架协议的竞争性。
由此可见，国际对于集中采购的规模效益较为认可，也认为框架协议具有高效的优点，但是框架协议期间保持竞争状态相对困难，法律也为提高框架协议的竞争性设置了相应的程序和限制性条款。
根据国内国外的法规和实践情况，不难发现，协议供货的竞争性逐渐增强，无论国内还是国外，都开始采用电子反拍即网上竞价的方法进行二次竞争，同时，因为我国网络购物和电子支付技术的普及程度更广，我国各地已经开始设立网上商城并降低入驻供应商的门槛，向完全开放的框架协议制度过渡。而批量集中采购的规模效益是国际共识，我国在批量集中采购的履约评价、数量评估等方面取得较快地进展，批量集中采购效率低下、履约不及时的问题得到一定程度的解决。综上所述，扩大竞争范围和增强履约评价是我国完善协议供货和批量集中采购制度的两大关键。
五、建议
从以上的分析不难得出，“双品牌中标”因批量集中采购的缺陷而生，赋予采购单位一定的自主权，但是，采用“双品牌中标”也会带来一定的风险，由于采购单位的选择不具有公平、公正、公开的特点，寻租风险将上升，采购单位的偏见也可能导致财政资金的浪费。同时，结合国内批量集中采购和协议供货制度的实践创新，不难发现，打击恶意低价竞争和提升品牌价值通过履约评价和履约监管系统能够更有效地实现，事前研讨和事后反馈的机制也使得评分规则的制定更加专业、全面和与时俱进。因此，实行“双品牌中标”的主要目的是满足多样化需求，而其他目的，例如打击恶意低价竞争，不应当通过“双品牌中标”来实现。
想要确定“双品牌中标”的优缺点和适用范围，必须明确这一模式建立的基础。首先，采用“双品牌中标”的项目必须具有很强的竞争性，才能保证中标的前两个产品均相对物美价廉，且两者的性价比差异极其微小。由于采用“双品牌中标”还会降低项目本身的竞争性，因此，这一模式对采购项目的竞争性要求非常高。其次，不同单位对于采购的产品必须存在一定的需求差异，使得部分采购单位选择第二位的中标产品能够获得更高的效益。只有满足竞争性强和存在需求差异的项目才能够采用“双品牌中标”。正是由于批量集中采购采购的产品成熟度高，规模较大，各品牌供应商关注度高，具有竞争激烈的特点，部分批量集中采购项目才可以采用“双品牌中标”模式。因此，笔者认为目前“双品牌中标”不能推广至批量集中采购之外的政府采购项目。同时，盲目扩大中标品牌供应商的范围使得批量集中采购更加向协议供货靠拢，同时“双品牌中标”实质上属于封闭性的框架协议，也不存在第二阶段的竞争，这实际上与我国协议供货规模缩减、采购竞争更加开放的趋势相违背。因此，中标品牌供应商的数量应当严格限定，上限不超过3个。
(一)规范“双品牌中标”适用的产品范围。
批量集中采购用于采购通用性强、技术规格统一的产品，所制定的产品标准也已经综合了各采购单位的需求，保证能满足基本的办公需求，同时，采购需求差异较大或时效性较强的采购项目，可以申请不参与批量集中采购。因此，并不是批量集中采购的所有品目都应当采用“双品牌中标”。
对于一些更换品牌需要较长的适应时间、存在设备配套或兼容或不同品牌产品存在功能等方面较大差异的产品，采用“双品牌中标”是合理的，如便携式计算机，但是，对于更换品牌基本不影响使用、各品牌功能差异不大的产品，采用“双品牌中标”就不再有必要，如复印纸、打印机、碎纸机等产品，这些产品的采购采用“双品牌中标”后选择不同的品牌效果差异不大，却在采购中花费了大量的时间和资源。因此，应当规范可以采用“双品牌中标”的产品范围，同时，可以确定的品牌供应商数量也必须进行限制，可供选择的品牌不应超过三个，否则将违背政府采购公平竞争、择优选取的原则。
另外，一些地区，如县级政府部门的集中采购，由于每年需求总量较少且存在分期，可能一次批量集中采购的规模本身就相对较小。例如，某县一期的批量集中采购项目，一包的规模非常少，便携式计算机一共只采购61台，若采用“双品牌中标”，对供应商的吸引力非常小。因此，“双品牌中标”只适用于部分品目规模较大的批量集中采购项目。
（二）引导采购单位根据“物有所值”原则选择品牌供应商。
政府采购的全流程都应当遵循“物有所值”原则，采购单位对品牌供应商的选择环节也不例外。但是，采购单位并不是评审专家，在选择品牌供应商时可能缺乏必备的知识，同时因为使用预算资金，选择品牌供应商时采购人本身就偏向价格更高的产品，而忽视产品与本单位需求的契合程度。
采购单位自主选择品牌供应商，并不是随意选择，而是结合本单位的实际需求根据“物有所值”原则选取。首先，采购单位在选择品牌供应商时应该向采购主管部门提供自己的理由，体现采购人对中标产品的充分理解；其次，应当对采购单位相关人员进行培训，提升采购相关人员的素质，增强其彻“物有所值”原则的意识；最后，应当完善政府采购的绩效评价机制，并要求采购单位总结使用采购产品的感受与经验，使得采购单位更加了解自身的实际需求。
“双品牌中标”的诞生，是为了解决批量集中采购“众口难调”的问题。批量集中采购在获取规模效益的同时必然难以满足一些采购单位的个性化需求。但是，采购单位多样化需求的满足显然不能以“双品牌中标”作为主要解决方式。对于需求特殊的采购项目，应当申请不参与批量集中采购，通过公开招标或者网上竞价完成；采购需求存在层次差异的，应当在批量集中采购中设置不同的配置，确定每个档次的需求数量并进行有效竞争。此外，必须明确的一点是，“双品牌中标”赋予采购人员一定的自主权利，不是为了减轻采购单位对批量集中采购的抵触情绪，更不是给予采购单位在最终选择时的绝对自由，而是为了让部分选取另一品牌的采购单位获取更高的效益，从而提升采购的总效益。
实际上，“众口难调”的问题仅通过批量集中采购的不断创新是难以实现的，更需要批量集中采购、协议供货、网上商城等采购模式的有机结合。一方面，建立健全批量集中采购与协议供货价格联动机制，将批量集中采购的成果放达到协议供货系统里执行；另一方面，协议供货的设备进入网上商城，通过网上竞价改进协议供货价格偏高的缺点，采购需求特殊、不适合批量集中采购的项目也可以通过网上竞价完成。总之，规模效益和个性化需求的兼顾，不仅需要采购实践的不断创新，还需要各种采购模式有机结合、各展所长。
发表于 2018-6-25 21:57:47
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