招标文件究竟该由谁来把关 【转贴；系列 】

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  招标文件究竟该由谁来把关 系列

   监管部门事中监管招标文件有必要

   2011年7月12日 10:06   来源： 政府采购信息报   作者：万玉涛   

　　招标文件究竟该由谁来把关（一）


　　
　　编者按 招标文件是招标活动的行动指南。招标文件编制得是否科学、规范、严谨，直接影响整个招标工作的进度甚至是成败。正因为如此，如何把好招标文件编制关就显得尤为重要。在采购实践中，对于招标文件究竟该由谁来把关的问题，业内对此有过深入思考的人还不多，往往出现问题后才“追究”责任在谁。站在旁观者的角度，与其在事后相互推卸责任，不如在采购开始前就将责任进行明确。为了理清这一问题，本报特对“招标文件究竟该由谁来把关”进行探讨。欢迎广大读者来稿参与讨论，来稿请寄wanyutao520#sohu.com(*发送邮件时请把#改成@)。



　　“‘我们是监管部门，你们采购中心编完招标文件当然得先给我们看看才能发出去。’监管部门美其名曰此举是为了事中监管，但出了问题后，他们还是会把责任推给我们采购中心。”近日，某市政府采购中心主任如是向《政府采购信息报》记者表达了对当地监管部门的不满。
　　
　　监管部门审查过的标书遇投诉
　　
　　据这位采购中心主任介绍，自2009年开始，当地政府采购监管部门就要求采购代理机构“编制完成的招标文件必须经其审查确认后才能发出”。因此，采购中心每次编制完招标文件，都会先送给监管部门审查后才对外发出。可在不久前的某实验设备采购结束后，采购中心因招标文件而遭到供应商质疑，后来供应商又提起了投诉。
　　
　　监管部门对供应商提出的问题进行审理后认为，招标文件的确存在不合法条款。于是，监管部门在处理投诉时追究了采购中心相关人员的责任。其中，采购中心项目负责人受到的处罚最重。
　　
　　该负责人很不满地说：“招标文件是监管部门审查过的，当时就没有发现问题，现在还有审查的必要吗？出了问题处罚作为项目负责人的我没错，那监管部门负责审查该招标文件的相关人员是不是也应该受到处罚呢……”采购中心主任认为这位项目负责人说得有道理，于是在和记者聊天时也坦率地表达了自己的看法：“如果审查不能解决问题，那么还有审查的必要吗？”
　　
　　备案不担责 审查则不然
　　
　　据调查，在采购实践中，采购代理机构在招标文件编制完毕后、对外发出（或发售）前，往往都会将其送到政府采购监督管理部门，一是为了备案，二是为了审查。如有的地方规定“招标文件由招标采购单位负责签发，并报同级政府采购监督管理部门备案”，有的地方要求“招标文件编制完毕后，由招标人报政府采购监督机构审核后发出”。那么，经过政府采购监督管理部门之“手”的招标文件在发出（或发售）后出了问题，政府采购监督管理部门是否应该承担责任呢？
　　
　　在上海市财政局国库处副处长王周欢看来，无论监管部门是否进行过审核，招标文件的责任主体都是采购代理机构，而不是监管部门。中央财经大学政府管理学院教授徐焕东则表示：“严格来说，经过监管部门审查后的招标文件出了问题，监管部门应该承担一定责任，但也不能过度强调责任，否则可能会弱化其监管的主动性。法律方面的规定监管部门工作人员比较熟悉，但涉及采购标的中一些太复杂的技术问题，他们就不一定把握得准。”
　　
　　“招标文件经有关部门备案后，如果技术条款中有排斥潜在投标人的内容，中标后引起投诉，最终造成重新组织招标，监管部门应承担责任吗？有人说应承担审查不严的责任。我觉得监管部门只是备案，不是审查，不必承担这个责任。况且，监管部门也没能力审查技术条款。”广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能如是说。在他看来，如果监督管理部门只要求对招标文件备案，而不要求对其进行审核或审批，那就无法追究其法律责任。反之，则需要承担责任。一般来说，备案文件的责任应由提交备案的人来承担。当然，沈德能也表示：“关于招标文件的备案，是到了该规范的时候了。如果没有法律法规或部门规章规范这项工作，就会直接导致一些行政部门借备案之机行审批之实；一旦出了问题，这些部门又会借备案推卸责任。”
　　
　　审核应进行 范本更该出台
　　
　　招标文件编制完毕发出（或发售）以前，政府采购监督管理部门有没有必要对其进行审核呢？王周欢的观点是监管部门可以要求审查。“法律没有明确要求监管部门必须进行审查，因此要不要审查是一个值得探讨的问题。”徐焕东认为。
　　
　　在徐焕东看来，如果需要审核，还应考虑监管部门相关的专业人员够不够、人力够不够。基于人力方面的考虑，监管部门可以先考虑对重大项目以及技术复杂、争议较多、敏感的采购项目招标文件进行审核；当然，也可以采取抽检的方式对招标文件进行审核，如100个项目抽取审查20个。审核工作也不一定非由监管部门的工作人员进行，可以聘请专业人员执行；还可以通过“公开技术指标，由供应商提意见，然后监管部门对供应商提出的意见进行裁决”的方式审核。
　　
　　针对目前政府采购监督管理部门从业人员有限的现状，还有业界专家建议，没有出台招标文件范本的地方应尽快出台，以统一招标文件的编制要求。有了范本后，每次采购都要求代理机构在范本的框架下编制招标文件，常规性的要求不能随意改动。这样，监督管理部门审查招标文件的工作量就可以大大减小。

政府采购信息报2011年7月第1200期1版       责任编辑：jlr

保存时间:2011/10/18
原标题:监管部门事中监管招标文件有必要 - 政府采购信息网
http://www.caigou2003.com/theory/operation/20110712/operation_187178.html      

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招标文件采购需求出问题谁之过
   
2011年7月18日 10:22   来源： 政府采购信息报   作者：万玉涛   

■ 招标文件究竟该由谁来把关（二）




　　
　　“我们已经把项目委托给了采购中心。作为专业的采购代理机构，招标文件该怎么编他们应该比谁都清楚，有问题找他们去！”不久前，某省一采购人在其电梯项目采购结束后，遇到供应商就招标文件的技术参数提出异议时，显得很不耐烦。
　　
　　据了解，在这次采购中，和其他项目一样，技术参数是采购人向采购中心提供的。后者在拿到技术参数后，就直接将其写入了招标文件，并让采购人签字确认后对外发出（或发售）。开标之前，供应商并没有提出任何异议。但在采购结果公布后，却有未中标供应商向采购中心提出质疑：此次采购的招标文件存在明显的倾向性……采购中心相关负责人表示，技术参数是采购人提供的，采购中心原则上不对用户需求进行过多干预，供应商发现问题应该去问采购人……
　　
　　那么，招标文件的编制到底是采购人的事还是采购中心的事？出了问题又该由谁承担责任呢？
　　
　　观点一：代理机构承担责任
　　
　　采访中，有一种观点认为：采购项目委托给了采购代理机构，后者就应当对采购过程的合法合理性进行把关，包括招标文件的编制。不少政府采购监督管理部门的从业人员也认为：招标文件是采购代理机构编制的，如果存在问题，编制单位当然应当为其承担责任。尤其是委托给采购中心来操作的项目，采购中心更应该做到“守土有责”。因为从某种意义上说，采购中心是政府采购活动的执法主体，应该对相关的法律法规有准确的把握，不应该在合法合规上栽跟头。
　　
　　部分业界专家则表示，招标文件是体现采购项目合法性与合理性的原始资料，采购中心必须在确保其质量的前提下才对外发出（或发售）。因此，在上述案例中，供应商质疑招标文件内容存在倾向性时，采购中心有责任进行核实论证，并根据论证结果作出恰当的处理，而不该以“采购中心原则上不对用户需求进行过多干预”为借口回避责任。
　　
　　观点二：“双方”共同承担责任
　　
　　“我认为，无论是由采购人单方面承担责任，还是由采购代理机构单方面承担责任，都不太合理。采购人提出的技术参数出了问题，采购人当然应当承担责任；而招标文件是经采购代理机构之手发出（或发售）的，采购代理机构肯定也应承担把关不严的责任。”某采购中心主任发表了这样的见解。
　　
　　据了解，在采购实践中，采购需求的提出已经不再只是采购人或者采购中心的工作。如《驻马店市政府采购货物和服务公开招标操作规程》规定，项目经办人与采购人充分沟通，必要时邀请技术人员（专家）参加，对采购人提出的采购需求进行认真研究，避免个别采购人设置技术壁垒，并按规范要求草拟招标文件、评标原则和评分标准。该规程明确要求“项目负责人及采购人应按招标文件制定的规范要求审核招标文件，并在审核后的招标文件上签字盖章”。
　　
　　中央财经大学政府管理学院教授徐焕东透露，还在进一步修改和完善的《政府采购法实施条例》就考虑过“采购需求由采购人和采购代理机构共同协商确定”。“在这种情况下，采购需求出了问题就应当由采购人和采购代理机构共同承担责任。”
　　
　　观点三：采购人承担责任
　　
　　“采购人向市采购中心提供采购需求、技术参数等相关资料，市采购中心编制招标文件。采购人审核确认招标文件。”这是宜昌市财政局在《宜昌市市级政府采购操作规程》中对“编制招标文件”提出的要求。调查中，《政府采购信息报》记者也发现，采购代理机构在编制完招标文件后，基本都会经采购人确认后再对外发出（或发售）。正因为这样，不少从业人员便认为，采购需求出现“偏差”应当由采购人承担责任。不少业界专家也表示，招标文件中无论是什么内容出了问题，首先都应该由采购人承担责任。
　　
　　在中直机关采购中心法律顾问、北京市普华律师事务所律师陈著朋看来，采购中心是代表采购人发出招标文件，只要采购中心没有超越代理权限，如果产生了法律后果，民事责任应当由采购人承担。如果采购中心在代理过程中存在过错，采购人对外承担了民事责任后，可以追究采购中心的责任。
　　
　　“从代理的法律关系上看，采购人是被代理人，被代理人要对代理人的行为承担责任。就好像律师和当事人一样，双方也是代理与被代理的关系，律师代理案件的结果由当事人承担。被代理人对代理人的行为承担责任后，根据代理协议再追究代理人的责任。”广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能如是说。

    政府采购信息报2011年7月第1202期1版       责任编辑：jlr

    保存时间:2011/10/18
原标题:招标文件采购需求出问题谁之过 - 政府采购信息网
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招标文件到底该由谁把关

2011年7月19日 10:53   来源： 政府采购信息报   作者：万玉涛    

　　■ 招标文件究竟该由谁来把关（三）


　　各尽其责 构筑优质采购屏障



　　“虽然说从代理的法律关系上看，采购人是被代理人，要对代理人的行为承担责任，但是代理人也不能想怎么干就怎么干。一方面，代理人要受代理协议的约束；另一方面，他也不想砸自己的饭碗。试想，一位律师受被代理人委托，帮其打官司，他能不好好干吗？”某律师如是对《政府采购信息报》记者表达观点。采访中，业界专家则表示，与其事后互相推卸责任，不如关口前移，把好招标文件制作关。那么，招标文件到底该由谁把关呢？
　　
　　采购中心唱好主角
　　
　　据了解，采购中心在编制招标文件时，一般是由采购人提供设备的规格、型号、技术参数。基于此，不少采购中心和采购人之间都有成文或不成文的协议，招标文件的商务部分出了问题，责任由采购中心承担，技术部分的责任由采购人承担。正因为这样，一些采购中心的从业人员对招标文件的技术需求往往不太重视。有的从业人员则表示，采购人很强势，采购中心的工作人员发现问题后提出来，采购人也常常不予理睬，除非有供应商提出质疑或投诉。
　　
　　由采购人提技术需求原本无可厚非，但记者了解到的情况却是，很多物品采购人虽然在用，但对其技术参数却不甚了解。因此，在提需求的过程中，采购人经常会让熟悉的供应商或之前有业务往来的供应商协助。而供应商在描述技术需求时往往会自觉或不自觉地将自己产品的技术参数写入其中，这就难免出现倾向性。“以前有个单位给我的技术需求直接就是某产品的说明书。”一位采购中心的项目负责人对记者说。
　　
　　业界专家提醒，招标文件一旦出问题，第一时间被推上“被告席”的往往是采购代理机构；项目一旦重新招标，受影响最大的常常也是采购代理机构，所有的程序都得重来一次。据悉，某发达地区一采购中心就遇到过一项目，两年来招标了四五次，原因就是招标文件的技术参数存在倾向性。
　　
　　因此，业界专家建议，只要是写入招标文件的内容，无论是技术部分还是商务部分，采购中心都应积极把关，在集中采购工作中唱好主角。一方面，可以为采购人提供专业的技术支持，据介绍，天津市政府采购中心在这方面就做得非常好，专门为采购人制定了申报需求范本；另一方面，应该在是否符合政府采购的政策法规上把关，据悉，山东省邹城市有关部门就要求在编制招标文件过程中引导采购人合理设置供应商资质条件，对于需要执行强制采购和优先采购的项目，在招标文件中必须载明，否则不得实施采购。
　　
　　采购人搞好配合
　　
　　“编制招标文件是采购人和代理机构的责任，理应对其负责。对外来说，采购人是要对招标文件负责的。”广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能说。在不少业界专家看来，对于采购人而言，项目虽然委托给了采购代理机构，但责任依然很大。因此，采购人应当密切配合采购代理机构的工作。一方面，要积极与采购中心签订委托代理协议，明确各方的权责；另一方面，要带头遵纪守法。
　　
　　据陕西省政府采购中心主任李健介绍，该中心在采购活动中会通过协议的方式明确采购中心的责任是什么，采购人的责任是什么，并在委托代理协议中明确规定，招标文件的商务部分出了问题，责任由采购中心承担，技术部分的责任由采购人承担。财政部《关于进一步做好中央单位政府集中采购工作有关问题的通知》要求，中央单位将采购项目委托集中采购机构组织实施时，应当按财政部有关规定签订委托协议……凡遇有质疑投诉或举报，涉及各方责任的，按委托协议规定内容处理；凡未签订委托协议或签订内容不清的，其责任由采购单位和集中采购机构共同承担。在业界专家看来，事前明确各方的责任可以增强相关人员操作时的责任感。
　　
　　“对于被代理人来说，需要对代理人的行为承担责任。因此，自己更应该做遵纪守法的表率。”法律专家如是说。
　　
　　监管部门有所作为
　　
　　为了更有效地开展事中监管，业界专家建议，监管部门可以通过搭建统一的招标文件范本管理系统对招标文件的制作情况进行把关。在招标文件范本管理系统建立过程中，一定要找工作在一线的集中采购机构工作人员参加，因为他们更贴近业务实际。另外，统一的招标文件范本应当包括具体的产品和服务，从而使之成为采购人提采购需求的参考依据。
　　
　　与此同时，业界专家还表示，出台办公用品配备标准才是避免招标文件技术参数出现倾向性、排他性的良方。有了配备标准，就没有必要再由采购人提技术参数，直接由采购中心按照配备标准采购就好。厦门市2009年出台的办公设备配备标准已经将技术参数写入其中。江苏省常州市推出的办公用品配给制也受到了许多专家的赞许。在业界专家看来，办公用品配备标准的出台可以大大减小采购代理机构在操作中的心理负担，让相关人员更从容地制作招标文件。

政府采购信息报2011年7月第1203期1版       责任编辑：jlr

保存时间:2011/10/18
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    层层把关 剔除招标文件“被闲置”功能

2011年7月20日 09:41   来源： 政府采购信息报   作者：万玉涛   

　　■ 招标文件究竟该由谁来把关（四）　　
　　




　　
　　有人曾说过，一部高档手机，70%的功能是没用的；一款轿车，70%的速度是多余的；一栋房子，70%的面积是空闲的……没错，对大多数人来说，不少东西的一些功能都是用不上的。不过道理虽然很多人都懂，但在面临选择时，人们往往仍会尽力追求高档商品。这种现象在政府采购活动中同样时有发生，在提采购需求时，不少采购人都是无论什么功能，不管用得上用不上，先提出来再说。因此，在探讨“有关单位应对招标文件的什么内容进行把关”的问题时，业界专家普遍表示，不仅要审查其是否存在倾向性和排他性条款、是否还有在竞争中需要告知而未告知的内容，而且还应审查其是否属于超标采购、豪华采购。
　　
　　采购人立足实用提需求
　　
　　在业界人士看来，制作招标文件并不只是为了规定采购方式以及招标将遵循的规则和程序，更是为了详细说明采购项目的技术需求。相关技术需求是招标文件的核心内容之一，也是最容易引发质疑和投诉的重要方面。因此，采购单位怎么提技术需求就显得尤为重要。采购人员应该充分了解国内外相关设备的技术性能指标，特别是欲采购设备的发展动向、档次分类和功能等信息。
　　
　　江苏省政府采购中心副主任龚云峰建议，在提采购需求时，采购人应当以实用性原则为前提，不需要的功能最好不要过分强调，以免影响采购整体质量。如空调项目的采购，对于有些用户单位来说，新风功能就没必要，因为其工作性质决定了每天要与很多人接触，办公场所经常人来人往，上班时间几乎都开着门，室内空气流通很正常。在这种情况下，采购人还要求空调具有新风功能事实上是一种浪费，而且新风功能本身需要额外制冷，相对更费电，有违国家倡导的低碳环保原则。
　　
　　采购中心把关需求是否合理
　　
　　“一般来说，采购人往往会根据自身经验提出需求。由于专业技术水平不一，对政府采购的相关规定又不太了解，采购人在提需求时难免会出现这样那样的问题，如直接指定品牌、技术参数有明显排他性、资质要求不合理等。因此，采购中心在制作招标文件时，必须在尽可能满足采购人意愿的基础上，剔除其不合理的需求，确保招标采购的公平、公正。”业界专家如是说。
　　
　　针对采购实践中不少采购人在提技术需求时因为缺乏相关的专业知识而不得不“求助”潜在供应商的现象，深圳市一位从业人员认为，采购中心相关人员应充分掌握采购标的的相关信息，为采购人编制技术需求提供真实、准确的参考资料；同时，了解采购标的的相关信息也有利于其审查采购人的技术需求。此外，对采购标的相关信息的收集、归类、分析以及横向纵向对比，可以更好地判定采购人的技术需求是否具有倾向性；了解供应环境、企业销售渠道，有利于对采购人的技术需求作出更准确的评价。另外还有专家建议，如果有可能，采购中心的相关人员可以在采购需求申报和前期方案设计阶段提前介入，与采购人进行有效沟通，协助后者提出更科学、更合理的采购需求。
　　
　　监管部门审查需求是否合法
　　
　　“对于监管部门来说，应该把审查的重点放在招标文件的合规性上。”采访中，多数业界专家都持这样的观点。湖南某招标公司老总就表示，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定招标文件包括十项内容，但在实际制作过程中其内容通常会更多，监管部门工作人员需要关注的内容也应当更多。如今年在对大多数招标文件进行审查时，监管部门就不能忽略财政部《2011年政府采购工作要点》中的要求--加强对采购需求的审核监督，防止超标采购、豪华采购等现象的发生。
　　
　　在去年就《政府采购法实施条例》公开征求意见时，国务院法制办表示，采购人确定采购需求时和采购人、采购代理机构制定招标文件、谈判文件、询价文件等采购文件时，不得指定供应商或货物品牌，不得制定指向特定产品的技术规格，不得含有不合理的限制条件。监管部门在审查招标文件时也应重点注意这些方面的内容。
　　
　　在业界专家看来，招标文件的编制是项目招标采购过程中非常重要的一环，也是明确政府采购活动中相关各方法律责任的重要依据。一份高质量的招标文件在发出（发售）之前，除了应该有严密的制作程序外，还要经过严格的监督和审查步骤。总之，对招标文件进行逐级把关、层层审查、严密监督，可以为高质量采购打下坚实的基础。所以相关部门必须在这个环节上下足功夫。

    政府采购信息报2011年7月第1204期1版       责任编辑：jlr

    保存时间:2011/10/18
    标题:层层把关 剔除招标文件“被闲置”功能 - 政府采购信息网
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采购前签字协议，明确各自的责任。

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政府采购招标文件监管部门是没有事前备案、审核的程序。

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从代理的法律关系上看，采购人是被代理人，被代理人要对代理人的行为承担责任。就好像律师和当事人一样，双方也是代理与被代理的关系，律师代理案件的结果由当事人承担。被代理人对代理人的行为承担责任后，根据代理协议再追究代理人的责
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