基于历史发展进程的省级公共资源交易中心与相关机构之间关系的问题思考

汪才华

基于历史发展进程的省级公共资源交易中心与相关机构之间关系的问题思考

文/汪才华

摘要：


公共资源交易平台整合已提升到国家层面，作为历史形成的十余个省级公共资源交易中心，在我国公共资源交易中心建设是一个在国家层面由下而上、在地方层面由上而下的不断规范、统一的过程的背景下，必将对于未来公共资源交易平台的整合起到至关重要的承上启下的作用，而历史遗留的省级公共资源交易中心与公共资源交易监督管理机构、政府采购集中采购机构、政务服务中心、下级公共资源交易中心四个相关机构之间的关系问题，需要全行业关注和正视。


关键词：省级公共资源交易中心  公共资源交易平台整合  政务服务中心   政府采购集中采购机构


一、前言


公共资源交易中心作为集工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权转让、政府采购、药品医疗器械采购以及知识产权、特许经营权、排污权、林业权、司法机关罚没物处置等公共资源集中交易的场所，起源于建设部门一个部门设立的有形建筑市场，经过20年左右的发展和几轮机构改革，正在受到多个行业、多个部门和社会的广泛关注，国家层面已提出了“整合建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理”的顶层设计思路和“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台，国家发展改革委会同财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、税务总局等有关部门负责、中央编办统筹协调”的总体方案，新一轮的公共资源交易中心改革必将一触即发。


据了解，截止到2014年6月底，全国建有省级公共资源交易中心达16个，省市县公共资源集中交易的有形市场超过1200个，各类单项交易有形市场超过3000个。纵观其历史发展进程，我国公共资源交易中心建设是一个在国家层面由下而上、在地方层面由上而下的不断规范、统一的过程，无疑，作为历史形成的有形的公共资源交易中心特别是省级公共资源交易中心，对于未来公共资源交易平台的整合将起到至关重要的承上启下的作用，何去何从也是这些省级公共资源交易中心对于即将面临的新一轮改革所关注的问题。从发展进程来看，我国公共资源交易中心建设又是一个与省级机械设备成套局、公共资源交易监督管理局、招标中心、政府采购中心、政务服务中心等相关机构不断变迁的历程，省级公共资源交易中心与这些相关机构之间存在林林总总的上下级关系、监督与被监督的关系、相互整合又相互分离的关系、看似分离而又存在“前店后厂”甚至监督、管理、服务于一体的关系，没有理顺这些关系的省级公共资源交易中心，其发展现状显然与公共资源交易中心建立的初衷相背，而这些问题往往又是历史形成的，必须正视并寄希望于在未来的机构改革中逐步予以调整、消化。因此，从历史发展进程角度探讨省级公共资源交易中心与相关机构之间的关系具有一定的现实意义。

汪才华

二、公共资源交易中心总体发展进程概况

公共资源交易中心作为公共资源集中交易的场所，早期起源于我国上世纪九十年代初工程建设领域的有形建筑市场和建设工程发包承包交易中心。随着《招标投标法》和《政府采购法》的相继出台，重大和重点工程、房建和市政工程、公路和水运工程、铁路工程、水利工程、机电产品国际招标项目、广电工程、通信工程、民航工程等建设项目分别由发改、建设、交通、铁道、水利、商务、广电、信息产业、民航等部门分别监管，使得工程建设项目招标投标“九龙治水”的监管格局基本形成，财政部门监管、集中采购与分散采购并存、从中央到地方四级政府采购中心集中采购与部门集中采购并存的政府采购格局基本形成，“两法不一”带来的冲突和矛盾时不时地突显出来，将各类工程建设项目和政府采购项目集中到一个场所进行交易，对所有招标采购项目进行综合监管，在2005年后一些地方开始进行了有益探索。与此同时，国有土地使用权招拍挂、国有林权交易、国有产权交易、药品医疗器械、矿产权交易等涉及公共利益、公众安全又存在大量资金往来的交易活动，客观上也要求到一个集中交易的场所进行交易并为各级监管部门提供一个集中监督的平台。


2008年左右，公共资源交易中心应运而生，公共资源、公共资源交易、公共资源交易中心的概念开始在地方和行业中显现出来，在各级监管部门特别是在从中央到地方的各级纪检监察部门加大反腐力度的推动下，公共资源交易中心建设步伐加速。有数据显示，截止到2012年6月中纪委在南昌召开的全国公共资源交易市场建设工作推进会的召开，全国统一规范的公共资源交易市场数量已经达到988个，省级建立的有13个，地市级建立的有198个，县级建立的有777个，其中浙江、江西、湖北、广西、四川、云南、宁夏等省（自治区）建立了省级公共资源交易中心。


2011年以后，招标投标集中交易场所和公共资源交易平台开始提升到国家层面，2011年6月8日，中央办公厅、国务院办公厅联合以中办发〔2011〕22号文件印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，该意见中首次提出了“公共资源交易平台”的概念，并将建立统一规范的公共资源交易平台作为统筹推进政务服务体系建设工作的一项重要内容来抓，具体提出了“完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域的市场运行机制，推进公共资源交易统一集中管理，逐步拓展公共资源市场化配置的实施范围，确保公共资源交易公开、公平、公正。为公共资源交易搭建平台、提供服务，逐步推进省、市、县、乡四级公共资源交易网络建设。有条件的地方可探索公共资源交易平台与服务中心合并的一体化管理模式”的要求。2011年12月20日，国务院公布了《招标投标法实施条例》，其第五条第一款规定：“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务。招标投标交易场所不得与行政监督部门存在隶属关系，不得以营利为目的。”这就明确了公共资源交易中心最重要载体之一的招标投标交易场所的法律地位。


党的十八大以来，公共资源交易平台的建设更是提升到列入国家最高权力机关审议事项的高度：2013年3月10日，第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，该《方案》中明确规定：“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理。”从顶层设计的角度明晰了公共资源交易平台的发展方向是对各类中心进行整合、公共资源交易平台整合的目的是为有关部门加强监管提供通道、公共资源交易平台整合的四大基础版块包括工程招标投标、土地使用权和矿产权出让、国有产权交易、政府采购。为了贯彻落实该《方案》，国务院于2013年3月28日以国办发〔2013〕22号文印发了《国务院办公厅关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》，明确提出了“整合建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理”的机构改革事项，该事项由国家发展改革委会同财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、税务总局等有关部门负责。2014年6月底前提出方案，中央编办对方案统筹协调、提出意见。2014年6月3日至6月15日，国家发展改革委会同财政部等部门研究起草并发布了《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》，公开征求社会意见，据业内人士透露，该征求意见稿第三稿正在行业内部征求意见中。

汪才华

三、省级公共资源交易中心发展概况

目前，根据笔者掌握的信息，在省级公共资源交易中心层面，共有16个省级公共资源交易中心，这些交易中心名称有一些差异，具体为云南省公共资源交易中心、广西壮族自治区公共资源交易中心、湖北省公共资源交易中心、浙江省公共资源交易中心、甘肃省公共资源交易局、福建省公共资源交易中心、安徽省公共资源招标投标服务中心、青海省人民政府行政服务和公共资源交易中心、广东省公共资源交易中心、海南省公共资源交易服务中心、贵州省公共资源交易中心、四川省政府政务服务和公共资源交易服务中心、宁夏回族自治区公共资源交易中心、湖南省公共资源交易中心、河北省公共资源交易中心、江西省南昌公共资源交易中心。其中，江西省公共资源交易中心采用江西省和南昌市合二为一的模式，江西省南昌公共资源交易中心由南昌市管理，承接省市两级的公共资源交易业务，江西省公共资源交易中心由虚拟的电子化平台运作。


从总体上来看，这些公共资源交易中心的形成有几股力量在起作用：


一是事业单位性质、厅级单位配置的各省级机械设备成套局改制的力量，这些成套局成立了上世纪五十年代后期，原属中央部委直属机构，2000年左右下放地方管理，2006年以后，云南、广西、湖北、甘肃、广东、四川、青海、福建、湖南、河北等省区的成套局先更名为省区招标投标管理局，后更名为公共资源交易监督管理局，保留行政事业单位性质的正厅或副厅级配置，下设副厅级或正处级的公共资源交易中心。


二是各省级纪检监察部门推动的力量，目前一直还在虚拟运作的江西省公共资源交易中心和受到中纪委推崇的“一委一办一中心”模式的江西省南昌公共资源交易中心则源于2002年起由江西省纪委监察厅十余年强力推动下的结果；青海省公共资源交易中心与省人民政府行政服务中心合并之前，是2010年成立的、青海省监察厅代管的行政管理类副厅级事业单位青海省招标投标监督管理局(青海省招标投标工作领导小组办公室)。


三是政务服务中心的力量，2011年中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号文）下发后，青海、四川两省的公共资源交易中心和政务服务中心合并；广西壮族自治区公共资源交易中心和政务服务中心也即将合并；2014年4月，海南公共资源交易中心将省政府采购中心成建制整体划入省政务服务中心，以省政府采购中心机构和人员编制为基础，组建海南省公共资源交易服务中心；这些整合都发生在2014年上半年。


另外，从近期国家发展改革委发布的《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》第（六）部分整合专家和场所资源章节中的“充分利用现有政务服务中心、各类交易场所，着力规范和统一服务标准，为交易评标（评审）活动、验证以及有关现场业务办理提供高效便捷一站式场所服务”来看，以及在目前中央对楼堂馆所保持高压限制态势、防止新一轮大兴土木的中央精神之下，现有的政务服务中心的场所为公共资源交易中心所用，政务中心与公共资源交易中心整合有蔓延趋势且可能多以政务服务中心为主导。

汪才华

四、省级公共资源交易中心与相关机构之间的关系问题思考


1.与公共资源交易监督管理机构之间关系问题思考


从上述16个省级公共资源交易中心来看，它们很大一部分属于省级公共资源交易监督管理机构下属的事业单位，这些省级公共资源交易监督管理机构一般具有招标采购的行政监督职能，大部分还是对公共资源交易场内交易阶段的行政监督，场外两头一般并不延伸监督，但少部分实施综合监管的省区公共交易监督管理机构已具有《招标投标法》、《政府采购法》赋予的部分甚至全部行业行政监督部门的监督职能。


一些省区省级公共资源交易监督管理机构，为了加强监管和便于工作，往往还负责设立入场登记、公告发布、资格预审文件和招标文件、中标公示、中标通知书的发放、进场交易证明等审批、核准或备案事项，并将这些事项授权省级公共资源交易中心负责，或交易中心自设或变相设置审批、核准或备案事项，难免招来“监督、管理、服务”三位一体的非议，也与《招标投标法实施条例》第五条第一款中的“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务。招标投标交易场所不得与行政监督部门存在隶属关系，不得以营利为目的”规定相悖。


另外，由于历史遗留原因，上述笔者所谈到的省级机械设备成套局往往在上世纪八十年代后期都成立了一家区域或省级招标代理机构（招标中心），与成套局合署办公，一套人马两块牌子，目前这些招标代理机构基本上具有“四甲”资质，一般处于省内招标代理机构“领头羊”的地位。成套局改成公共资源交易管理机构后，这些招标代理机构往往与成套局之间还具有若隐若离的关系，甚至与公共资源交易中心为公共资源交易管理机构之下的兄弟关系，常常引发其他招标代理机构不公平竞争的指责。从长远来看，这些招标代理机构与公共资源交易管理机构、公共资源交易中心彻底脱钩是大势所趋，笔者认为，在简政放权、弱化企业资质的大改革背景下，这些招标代理机构抓住机遇、顺势而上，充分利用其二、三十年左右的人才、经验、设施、市场等优势，从基于电子招标投标的大数据分析、从精而专小而专的电子招标投标交易平台建设、从程序向技术转型、从提供监管所需服务向市场所需服务方向转型，同样在今后的招标采购中介和咨询服务中大有可为。


2.与政府采购集中采购机构之间的关系问题思考


政府采购集中采购机构作为依法从事本级政府集中采购目录以内的代理机构，一般称为政府采购中心。自2003年《政府采购法》施行后，从中央到地方四级政府虽然都设置了政府采购中心，但管理体制模式不一，有的为地方政府单列直属机构，有的委托财政部门代管，有的委托地方政府办公厅或政务服务中心或当地国有企业管理，一些地方甚至没有设置政府采购中心，管理体制不顺一直饱受行业诟病。2008年左右公共资源交易中心这一新生事物出现后，是否将政府采购集中采购机构纳入公共资源交易中心一直是一个备受争议的问题。这一争议一是来各级财政部门为了加强对政府采购的管控，一直希望保留集中采购机构的独立地位；二是“两法不一”本身存在招标投标和政府采购在操作流程、监管方式、适用范围等方面的诸多不一致所带来的相互掣肘，集中提供有形交易场地服务为主的公共资源交易中心与集中从事政府采购代理服务为主的集中采购机构显然不是一回事，政府采购中心与公共资源交易中心多为物理整合，整合后还是各干各的，甚至一些省份公共资源交易中心与政府采购中心经历了分别独立到整合又到拆分的发展历程。
如今，国家层面已明确发布了由国家发展改革委、财政部等多部委负责共同起草的《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》，提出将“工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等纳入统一规范的公共源交易平台”，工程建设项目招标投标与政府采购纳入一个平台已是大势所趋，但是如果解决上述差异与冲突实际上又涉及到一个老生长谈又绕不过去的问题，即《招标投标法》和《政府采购法》合二为一的问题。


3.与政务服务中心之间的关系问题思考


政务服务中心是各级人民政府建立的集中办理本级人民政府职权范围内的行政许可事项和提供公共服务的场所，主要是基于便民，其一站式服务是将涉及企业和人民群众密切相关的发改、工商、人保、交通、消防、住建、财政等审批事项集中设置办事窗口为民众提供服务，这与公共资源交易中心提供交易场地服务具有一定的相似之处。但从目前的情况来看，公共资源交易中心与政务服务中心整合基本上属于物理整合，充其量只是两个单位在一起办公而已，两者之间差异很大，招标投标、政府采购、公共资源交易不是简单的服务，其是一项集法律法规性、程序性、技术性为一体的系统性工作，事前、事中、事后具有很强的逻辑性，连续性要求强，事务性的职能更浓；而政务服务中心更多的体现的是对涉及企业和群众日常事项的审批，行政职能更浓。将两者整合到一起带来了不少问题，这些问题体现在一是整合后人流、车流、信息流更加集中和叠加，使以“便民”为出发点的政务服务中心反倒成为一个车堵人多之地；二是政务服务中心的工作性质决定其工作作息时间具有很明显的国家机关性，到点开门、到点停止办公雷打不动，而公共资源交易的连续性决定了不可能下班时间不继续开标、不继续评标；三是政务服务中心为主导的公共资源交易中心容易弱化公共资源交易的系统性、技术性的特点，让科学性的招标投标、政府采购、资产出让等公共资源交易活动行政化、程序化、格式化，这些问题如何解决需要考验管理者的智慧。


4.与下级公共资源交易中心之间的关系问题思考


根据《招标投法实施条例》第五条第一款“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务”的规定，目前我国设区市人民政府基本上都设置了招标投标交易中心。2012年6月中纪委组织的“南昌会议”之后，公共资源交易中心建设如星星之火迅速蔓延：招标投标交易中心基本都更名为公共资源交易中心，招标投标交易中心也由单一的工程建设项目招标投标扩大到政府采购、矿产和林权交易、政府特许经营、涉诉资产拍卖、财政性资金项目、划拨土地使用权转让、国有企业土地使用权转让等十余个领域。事实上，很多地方县乡两级也设置了公共资源交易中心，虽然这种做法与《招标投标法实施条例》的规定相冲突，但这种现状和我国幅员辽阔一些市县相差几百公里的实际，应当予以尊重，《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》第（三）部分有序推进平台整合中的“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，整合建立本地区统一规范的公共资源交易平台。县级人民政府原则上不再整合建设本地区统一的公共资源交易平台”的规定也意味着政府层面并不会采用突然死亡法对县级公共资源交易中心予以清理。但是，作为一个系统性工程的公共资源交易中心，客观上要求上级公共资源交易中心对下级公共资源交易中心具有协调、指导的职能，否则，“老死不相往来”的公共资源交易中心将导致各地公共资源交易规则林立、“狗（CA锁）比人多”等怪现象，无法实现评标专家共享和跨区域评标、远程评标等电子交易平台带来的技术优势，也让各类交易主体增加不必要的负担、使之苦不堪言，而这种弊端在省市合一(放在市一级层面管理)的公共资源交易中心建设模式下面体现得更为明显，值得行业共同去思考。

汪才华

五、结语


本文站在国家层面提出的公共资源交易平台整合的顶层设计思路、省级公共资源交易中心对于未来公共资源交易平台的整合起着至关重要的承上启下的作用的高度，从历史和现实的角度出发，介绍了我国公共资源交易中心发展历程和省级公共资源交易中心的建设情况，提出了省级公共资源交易中心与公共资源交易监督管理机构、政府采购集中采购机构、政务服务中心、下级公共资源交易中心四个相关机构之间的关系问题的思考，希望引发同行的共鸣和管理者的重视。


当然，由于本人知识水平有限和数据引用的差异性，不可避免地存在问题理解的片面性，欢迎社会同仁予以批评指正。

参考文献:


[1] 丁贵桥.改革“破冰”障碍“解冻”—湖北公共资源交易市场建设已到攻坚阶段. [J]. 湖北公共资源，2014（4）：4-8.
[2] 胡九华.关于政府行政服务中心与公共资源交易中心若干问题的再认识. [J]. 招标采购管理，2014（4）：19-21.
[3] 赵勇 徐珂. 经济转型背景下公共资源交易场所的变迁[J].招标采购管理，2014（1）：37-40.
[4] 第二次全国公共资源交易调查报告.公共资源交易网.
[5] 江子涵.江西省电子化政府采购实践问题探讨[J]. 招标采购管理，2013年（5）：11-14.
[6] 汪才华.江西省公共资源交易中心和交易平台建设发展历程[J]. 中国招标，2014（25）：5-9.

注：本文发表在《招标与投标》期刊2015年第一期。

汪才华

从上述16个省级公共资源交易中心来看，它们很大一部分属于省级公共资源交易监督管理机构下属的事业单位，这些省级公共资源交易监督管理机构一般具有招标采购的行政监督职能，大部分还是对公共资源交易场内交易阶段的行政监督，场外两头一般并不延伸监督，但少部分实施综合监管的省区公共交易监督管理机构已具有《招标投标法》、《政府采购法》赋予的部分甚至全部行业行政监督部门的监督职能。


一些省区省级公共资源交易监督管理机构，为了加强监管和便于工作，往往还负责设立入场登记、公告发布、资格预审文件和招标文件、中标公示、中标通知书的发放、进场交易证明等审批、核准或备案事项，并将这些事项授权省级公共资源交易中心负责，或交易中心自设或变相设置审批、核准或备案事项，难免招来“监督、管理、服务”三位一体的非议，也与《招标投标法实施条例》第五条第一款中的“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务。招标投标交易场所不得与行政监督部门存在隶属关系，不得以营利为目的”规定相悖。


另外，由于历史遗留原因，上述笔者所谈到的省级机械设备成套局往往在上世纪八十年代后期都成立了一家区域或省级招标代理机构（招标中心），与成套局合署办公，一套人马两块牌子，目前这些招标代理机构基本上具有“四甲”资质，一般处于省内招标代理机构“领头羊”的地位。成套局改成公共资源交易管理机构后，这些招标代理机构往往与成套局之间还具有若隐若离的关系，甚至与公共资源交易中心为公共资源交易管理机构之下的兄弟关系，常常引发其他招标代理机构不公平竞争的指责。从长远来看，这些招标代理机构与公共资源交易管理机构、公共资源交易中心彻底脱钩是大势所趋，笔者认为，在简政放权、弱化企业资质的大改革背景下，这些招标代理机构抓住机遇、顺势而上，充分利用其二、三十年左右的人才、经验、设施、市场等优势，从基于电子招标投标的大数据分析、从精而专小而专的电子招标投标交易平台建设、从程序向技术转型、从提供监管所需服务向市场所需服务方向转型，同样在今后的招标采购中介和咨询服务中大有可为。

ansx

告诉了我们公共资源交易中心（局）的前世今生，希望能提出一些公共资源交易何去何从的建设性意见。


此外现在思考公共资源交易中心的一些问题，需要互联网+的思想，国办63号文里多处提到：实现公共资源交易的整合、规范要向电子化平台转变。楼主的思考里缺失了这一点。

哟切客闹

这文章写的有点时间了


安徽合肥公共资源交易中心 省市共建交易平台


现在也明确公共资源交易平台不得指定招标代理 不能行政审批 不得从事招标 拍卖等工作 也不得取代各级政府设立的集中采购机构法人地位和法定代理权

海先生

ansx:告诉了我们公共资源交易中心（局）的前世今生，希望能提出一些公共资源交易何去何从的建设性意见。此外现在思考公共资源交易中心的一些问题，需要互联网+的思想，国办63号文里多处提到：实现公共资源交易的整合、规范要向电子化平台转变。楼主的思考里缺失了这一点。 (2015-10-16 10:07)

这篇文章有时间了，表明了楼主一直在思考。希望楼主就2017年后的公共资源交易中心和交易平台发表高见。

汪才华

ansx:告诉了我们公共资源交易中心（局）的前世今生，希望能提出一些公共资源交易何去何从的建设性意见。此外现在思考公共资源交易中心的一些问题，需要互联网+的思想，国办63号文里多处提到：实现公共资源交易的整合、规范要向电子化平台转变。楼主的思考里缺失了这一点。 (2015-10-16 10:07) 

谢谢提醒，有机会的话，我会思考这方面的问题。