|
建立政府“大采购”监督管理体系 2013-12-07 00:00:00 中国经济导报
一家之言
徐焕东
从长远来看，应该在充分认识政府采购的公共本质、确立政府采购科学化目标的基础上，结合我国目前对于财政预算、采购实施监督相对薄弱，法制不够规范和健全的整体运行环境，从完善和修改法律的层面出发，建立一套科学完整的政府“大采购”监督管理体系与运行模式。
这里说的“大采购”监督管理体系，是将政府采购当作一个完整的过程来考虑，科学、系统地解决好政府采购什么、采购多少、为谁采购、为何采购、向谁采购、由谁采购、如何采购以及采购如何等问题，避免将完整的政府采购内容和过程分化和割裂。这可以概括为建立“大范围、全过程、统平台、重监管”的大监督管理体系与模式。
应该对政府公共资金实施的采购内容进行全面法律制度规范。具体来讲，包括以下几个方面：
——采购对象涵盖工程、货物和服务等方面。改变目前政府工程采购和货物服务采购适用两个不同法律的现状，同时，改变政府采购合同与普通民事合同适用完全一致的合同约束规范。
——采购人主体涵盖政府机关、公共事业单位、社会团体，以及国有企业、以政府为背景获得社会捐款的慈善机构。应该增加政府各种公共投资的内容，即便是政府投资经营的国有企业，至少也应该包括国有企业用于消费采购的部分。目前，我国国有企业采购金额巨大，但缺乏相应的采购监督管理，滥用国有资金、豪华采购、天价采购以及采购中拿回扣等现象严重。
同时，由于国有企业采购不纳入政府采购范围，即使出现上述情况，也没有有效的处理依据。目前有观点认为，如果将国有企业的采购纳入政府采购管理，会导致国企采购适用GPA规定（WTO《政府采购协定》）。这些当然需要考虑，但WTO有自己的规则，并不会因为某个国家的规则而发生改变。何况有些可以通过选择开放范围加以回避。
——资金范围。按照以上所述的采购人主体范围，政府采购法律规范的资金范围，应该包括所有纳入规范主体的公共性资金，而不是目前法律框架下只包含纳入集中采购目录的、限额标准以上的资金。在明确一切公共资金都纳入政府采购法律规范的前提下，可以根据一次性采购金额大小，采取不同的监督管理方式。
同时，由于中国的特殊情况，像中国红十字会、中华慈善总会这种以政府为背景的社会机构利用善款进行采购时，同样需要纳入政府采购的法律规范和监督管理。
在我国特殊的行政监督管理体制下，政府资金分配使用的预算管理相对比较宽泛，缺乏社会论证和监督，人大审批相对粗放，对于具体的采购对象和内容，没有纳入纳税人的监督范围。这几年，在各方面的努力下，部分公共资金使用情况才逐步公开。
既然现实中对政府采购需求、预算、实施方式等约束相对软化，就应该有明确的法律制度规范这些内容。而最好的制约方式，就是对政府采购从需求提出、需求评估和论证、采购预算编制与审批、采购实施、合同授予与纠纷处理这一完整的过程进行法律规范，真正实现政府采购规范化和科学化，而不是像目前的政府采购法律制度，只注重采购环节的规范，甚至只注重招标、谈判环节——这是一种明显不适合我国特殊行政管理体制的、狭窄的采购规范法律体系。
在目前网络、信息技术高度发达的前提下，提高政府采购信息化水平、公开透明程度、提高政府采购的交易效率和减少交易成本、提高监督管理水平等要求，都可以通过政府采购交易、监督管理平台来实现。
我国目前一些部门和地方政府热衷于建立公共资源交易中心，认为把各种交易放在一起就能防止腐败。事实证明，政府采购作为政府满足功能需要的日常购买行为，并不等于为实现某种盈利目标而进行的交易。在现代信息技术条件下，建立优良的电子交易、监督、管理、控制体系，是最现实可行的做法。
实行“大采购”监督管理体系，关系到每年数万亿、甚至数十万亿的政府采购金额，涉及采购质量和效率，涉及社会经济政策功能贯彻以及为供应商构建公平参与的制度环境等一系列经济社会问题，具有深刻的意义。因此，必须建立更高“级别”、更具专业性、权威性和责任感的相对独立的监督管理机构。改变目前采购实施机构高于监督管理机构、监督管理由财政部门的一个处室“顺带”管理，监管人员数量少、变动快、缺乏专业性和稳定性的现状。
目前，政府采购法律规范的范围过于狭窄，过程过于单一，且主要将规范内容放在采购实施环节。建立“大采购”监督管理体系，就要统一工程、货物与服务采购监督管理体系，要将采购需求、采购预算、采购实施、采购合同履行等都纳入其中，更加注重监督管理环节。事实证明，没有科学的制度设计，就无法实现政府采购目标科学化；而没有严密且高水平的监督管理，再好的制度也只能“空转”。没有对采购需求和预算的严格监督管理，就很难避免天价、豪华采购之类事件发生；没有对采购程序、过程的严格监督管理，就很难避免采购程序和过程环节发生的违规现象；没有对采购结果、投诉的严格监督管理，就不容易发现操作过程中出现的各类问题。坦率地讲，目前我国政府采购中比较普遍存在的天价采购、政府采购价格高于市场价等问题，从某种意义上看，都与监督管理松懈、监督管理不到位有直接关系。
（作者系中央财经大学政府管理学院教授）
http://www.ceh.com.cn/xwpd/2013/12/277813.shtml
| 
发表于 2013-12-7 13:20:06
分享
收藏
发表于 2013-12-9 15:54:56