政府购买服务，如何确定采购需求？

maggieaster

《中国政府采购报》就这一问题，看法4篇文章讨论。
原文链接：http://www.cgpnews.cn/dlfc/23417.htmhttp://www.cgpnews.cn/bwcg/23429.htm
http://www.cgpnews.cn/dlfc/23416.htm
http://www.cgpnews.cn/bwcg/23431.htm

公共服务采购需求该怎样确定



■ 朱中一  张彬

去年国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府购买公共服务做了框架性的顶层设计。实践中，由于采购标的与货物采购明显不同，公共服务的采购面临一些特有的问题。

公共服务采购的标的实质上是服务行为，特征有：（1）无形性。公共服务不以物质形态存在，而是通过某种特定的行为，满足公众需求。（2）过程性。提供公共服务的供应商履约通常是一个持续过程，服务的生产和消费同步进行。（3）主观性。公众对公共服务质量的评价带有主观色彩。（4）人身性。有些公共服务产品的质量与提供服务的人有直接的关联。（5）长期性。大多数公共服务是社会长期需要，须反复提供。

基于上述特点，服务类采购较难运用客观标准进行评价。公共服务采购面临着需求难评定、评分标准难设定和采购合同难验收等难题。学界和业界担忧，采购公共服务是否会导致财政资金浪费、滋生腐败。除加强过程性监控、完善采购程序外，正确评定公共服务采购需求和完善履约验收是两个需特别加强的工作。目前大量国家机关正在编制政府购买公共服务目录，采购需求评价机制将对公共服务采购实施效果产生关键作用。根据《政府采购法》，政府采购的核心在于提高财政资金使用效率。在公共服务采购需求评定时应注意：

首先，政府采购公共服务的内容应限于目前由国家机关提供的公共服务范围内。按照经济人假设，在市场经济运行中，各行为主体都在追求自身利益最大化，政府官员也不例外。而公共服务的质量评价往往带有主观色彩，权力寻租也更为便利。因而公共服务的政府采购应采取比较谨慎的态度，采购范围不宜一下子放开。然而，随着简政放权的推进，国家对事务性工作的插手将会越来越少；而公共服务市场的特点恰恰是：政府的事务性职能从哪里撤退了，哪里才产生面向市场的公共服务采购，采购市场的扩张速度也许会超出想象。

其次，政府采购公共服务应和机构改革同步。推进购买公共服务是转变政府职能的一个环节，政府从公共服务的提供者转变为购买者。与之对应，事业单位是承担公共服务的主力军。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度”作为实现“全面正确履行政府职能”改革任务的一条重要路径。公办事业单位要去行政化，与主管部门理顺关系。政府采购公共服务工作的推进，应和机构改革的工作保持同步。在原先承担公共服务供给的国家机构和事业单位从体制内转变为体制外的同时，将这部分公共服务通过采购的方式从市场中获得，这是比较合理和稳妥的做法。不宜在事业单位改革尚未完成的阶段过度扩大采购的面和量。

再其次，政府采购公共服务应充分考虑市场情况。除从政府中脱离的机构外，社会组织也是承担公共服务的生力军。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把激发社会组织活力作为一项重要工作，提出“适合社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，要“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。国务院也明确了凡适合市场、社会组织承担的，都可通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担的要求。近年来，政府对社会组织加强了政策、财税支持，社会组织得到了壮大；许多地方还采取民间组织备案制度，使社会组织数量迅速增多。民政部李立国部长指出，“必须广泛动员社会力量，大力发展各类民办机构，不断满足人民群众日益增长的公共服务需求，逐步形成多元化的公共服务体系。”在公共服务缺乏有效供给的情况下，去市场中寻求公共服务供应未必符合经济规律。政府采购公共服务的范围应随着相关领域社会组织数量的增加而逐步扩大。

最后，公共服务应建立信息反馈机制，藉此反思和重新评价采购需求。代理机构、公共服务供应商、使用者和公众可对立项必要性和实施情况进行评价。特别是公众意见，应建专门渠道进行信息沟通和反馈。同时，采购人应定期对公共服务的使用效果进行调查，并结合各方面提供的意见，对其采购公共服务的必要性进行评价。

（作者单位：江苏新天伦律师事务所、苏州市财政局）

政府购买服务·代理机构怎么看（三）

政府购买服务怎样预防流标

■ 本报记者  张静远

“政府购买服务需求难描述、市场不成熟。供应商投标积极性不高,不足3家导致的流标时有发生。如何避免这一现象？”一位网友向本报记者提出该问题。记者发现这一担忧普遍存在。

现有框架下做好需求管理
种类庞杂、需求难描述、市场不成熟是代理机构对公共服务采购的“吐槽”。对代理机构而言，这意味着流标，意味着白忙活几个月却拿不到一分钱。
公共服务类市场尚未成熟是业界最头痛的问题。湖南某代理机构总经理建言，可尝试放开供应商资质要求以确保竞争充分。“有能力提供专业咨询、调研、数据统计等服务的单位多为高校、科研机构等非营利性单位，其中大部分单位无须缴纳税收和社会保障资金。依据《政府采购法》第二十二条，这些单位不能成为政府采购供应商，这非常遗憾。”

对此，有业内人士提出反对意见。“公共服务类采购已经走过了16年，常见项目的供应市场已经成熟。只要做足功课，就能避免大部分流标。”这位业内人士口授了他的经验，“做好需求管理，流标现象就会迎刃而解。只有了解技术、了解市场，才能做好需求管理。先说技术。服务类采购项目类型繁多，国家部门、各个行业协会的相关认证也多如牛毛。不了解相关资质认证、技术标准，就不可能在招标文件里充分体现采购需求。再说市场。只有了解各类技术资质、标准在市场上的情况，才能编写出符合实际的技术参数，从而防止因需求过高造成流标。”这位业内人士进一步解释道：“这是种类庞杂的公共服务类采购向代理市场提出的新要求。这些要求逼迫原本只需端茶倒水的程序型向专业型、咨询型转型。”

公私合营应凸显竞争
“政府购买服务采用PPP模式（Public-Private Partnership，意为公私合作关系），多是政府将项目建设委托给企业，并授予一定年限的特许经营权。这种模式可有效解决地方融资问题。”国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长羌建新说。

国信招标集团总工程师荆贵锁告诉记者，PPP模式在高速公路等领域以BOT（Build- Operate- Transfer，即“建设-经营-移交”）方式广泛铺开。BOT是私人资本参与基础设施建设、向社会提供公共服务的一种特殊的投资方式。荆贵锁告诉记者，企业对公私合营模式的投标积极性不高。一位BOT高速公路运营商告诉记者，政府往往既是裁判也是运动员。“签合同时，立项部门把建设权和运营权一并交给我们；合同签订后，他们可能随时出台类似节假日高速公路不能收费等行政文件，我们只能遵守他们制定的游戏规则，没有丝毫反抗余地。”荆贵锁认为，这一现象背后的原因在于特许运营时段过长。“高速公路运营权限能给到30年左右，但谁能预知30年间市场面貌会发生什么变化？10年前我们也想不到中国的高速公路上会这么繁忙。”

然而在羌建新看来，享有特许经营权的企业不应该“吃不饱”。“企业作为市场主体，本来就应自担风险。但是，如果将某一市场份额切割给某一企业特许经营，就很容易形成垄断。我担心未来PPP模式下，获得特许经营权的企业中，有个别长成今天的三峡集团。对此，我建议，特许经营范围不应只授予1家企业，而是应让特许经营市场形成类似移动、联通、电信三足鼎立的竞争局面。”羌建新说。一位民政部门工作人员赞同羌建新的说法，他告诉记者，获得特许经营权的企业往往急于盈利，导致项目走样。“如果把老年人活动中心委托给企业，很快就会变成麻将馆。”这位工作人员说，“政府部门委托项目时也会挑肥拣瘦：肥的自己留，瘦的委托出去。这加剧了政企之间的互不信任，企业投标积极性因此再次降低。”

“建立政企信任机制是公私合营的前提条件，这需要一套完善的立项机制、进入退出机制、规则制定机制来保障。否则，当下高速公路建设运营中存在的问题，在政府购买服务中还可能继续存在。”BOT高速公路运营商说。他还告诉记者，要想保证竞争充分，政府部门作为采购方就要放下身段，大力招商引资。“仅仅在政府采购网上发布一条招标公告远远不够，采购方还应当用市场营销等手段宣传项目，吸引市场主体。”

腐败是流标频发的根源吗

“公私合营不是新事物，100多年前就有失败经验了。” 江苏新天伦律师事务所律师朱中一与眼下热点话题PPP唱反调。朱中一把视线拉回了100年前：“清末的洋务运动在公私合营的过程中腐败问题突出，官民相互失去信任。今天，政府购买服务的公私合营中，我们如果依然解决不好腐败问题，就依然会导致政府和企业互不信任，市场竞争不足，流标频发，垄断产生等等。”

就朱中一谈到的腐败导致互不信任话题，不少政府采购业界人士提出了建议。依据本报记者收集的反馈，呼吁政府购买服务尽快完善法律体系、加快合同标准化建设的呼声最高。此外，不少业界人士建言应强化采购人管理，从购买服务的目录设计到资金预算、支付两端加强控制。“政府购买服务的推进历程中，政府应避免扩大机构、增加岗位，努力打造‘小政府、大社会’的形象。以此向提供服务的市场主体表达放权给市场的诚意。”公众调查中，一位受访者如是说。另有受访群众表示，在防止政府腐败的同时，也要预防企业腐败。加强对购买服务质量的监督、建立对提供服务市场主体的考核制度是这位受访者的建言。

对于上述公私合营易引发腐败的观点，羌建新提出反对意见：“如果不搞公私合营，就没有腐败问题吗？”在羌建新看来，腐败是个独立命题：“它可能存在于任何与利益相关的事务当中。我们不能指望政府购买服务或者政府采购等制度来彻底解决其中的腐败问题。”

竞争性谈判 供应商不足三家

采购人如何用新思路破解老难题


■ 本报记者 冯艺

对实质性响应谈判文件供应商不足三家的情况，各地处理方法有所不同：有的坚决重新组织谈判，有的要上报监管部门审批，有的视情况不同分别处理，有的干脆就继续谈判。而新颁布的财政部74号令，对采购过程中符合竞争要求的供应商或者报价未超过采购预算的供应商不足三家的，明确规定采购人或者采购代理机构应当终止竞争性谈判采购活动。
“供应商来不来？最后的有效投标能不能达到三家？我们采购人控制不了啊。”多数采购人单位对于竞争性谈判因供应商有效投标不足三家而导致流标的老难题，既着急也无奈。原本希望采用竞争性谈判方式解决特殊采购情形，提高采购效率，也因此不得不废标后再重新组织采购活动，采购时间大大增加。那么，究竟供应商来不来、有效投标够不够三家是否如采购人所说，是不可控的？就此，记者采访了采购人单位、相关政府采购监管部门及业内专家。

多因素导致供应商不够数

对于竞争性谈判有效投标供应商不够数的原因，受访者认为是由多种因素导致。专家同时表示，把其中缘由分析透彻是解决问题的重要开始。

对于采购人所说的“不可控”因素，中国科学院广州分院政府采购工作人员表示确实存在，“在某一领域，一些专业性较强的采购项目，市场上能够提供相应产品、服务的供应商就那么一两家，这是市场本身决定的，采购人也没有办法。”该工作人员说。江西省国家税务局政府采购工作人员还向记者举例，如车辆加油，市场上只有中石化、中石油两家供应商。又如电信网络运营商，市场上也只有三家。如果其中有一家不参加竞争，或者参与投标后因种种原因不符合条件，就可能出现只剩下两家的情况。

还有专家认为，竞争性谈判项目大多具有“小而散”的特点，不能排除供应商对项目本身就没有兴趣的可能。一般来说，一些重点采购项目，因有更高的社会关注度，供应商参与投标的积极性也更高，有时可能还会不考虑成本来投标，为的就是一个广告效应。因此，采购项目的社会影响力也会左右供应商“来不来”的决策。

而对于谈判过程中，有可能被“谈走”的供应商，多次担任评审专家的中国建筑科学研究院空气调节研究所徐选才教授认为，供应商对谈判小组提出的问题能否准确、全面地答复说明，考验了供应商投标经验、能力和前期准备充分性，也一定程度影响了谈判小组对供应商能否实质响应需求能力的判断。“有经验的投标单位在谈判环节一般安排两人参加，一个是技术负责人，一个是商务谈判代表，各自承担相应内容的解释说明。”徐选才告诉记者，在实际工作中，很多供应商在编制针对谈判文件做出的响应文件时会犯一些低级错误，参与谈判环节的工作人员对项目技术条款的理解明显准备不足。这些供应商完全可以避免的失误也会导致其投标失败。

从需求管理源头破解难题

比起上述市场、采购项目、供应商等外在因素，业内专家认为，采购人能否科学编制采购预算、合理设定准入门槛、准确提出采购需求，从源头上决定了有多少供应商能够在竞争性谈判中做出实质性响应。

对于资格条件门槛的设定，一些采购人会有意无意提出过高的要求，使很多想参与投标的供应商被挡在了门外。江西省国有资产监督管理委员会汪才华向记者举例，采购人要求供应商必须在当地设分公司，而有的供应商在地市一级就没有设立；一个预算金额很少的采购项目要求投标供应商拥有1000万元以上的注册资金；某项目要求投标供应商营业执照注册地点限定在采购人所在省。汪才华表示，目前政府采购一定程度上是买方市场，而采购人和供应商作为买卖双方，应该在一个平衡、平等的生态圈中，以互惠互利、相互信任为基础来顺利完成采购项目。

对于采购人采购需求的提出，徐选才认为，采购人习惯性地提出一些“顶尖”技术参数要求，一部分原因是其前期对采购项目的相关市场信息了解不够，心里没底，因此，抱着“买最好配置总不会错”的保守心理来提需求。凭借多年参加评审的经验，徐选才也建议采购人充分理解“适用就是最好的”这句话。某政府采购监管部门负责人表示，采购是一个确立需求的过程，需求管理是前提和基础，厉行节约和解决“豪华采购”“天价采购”离不开政府采购需求的专业化管理。总的来说，就是要确保采购需求本身的科学性、真实性和完整性。
受访专家认为，带有明显倾向性的采购需求等问题同样需要引起关注和重视，应该科学确定采购需求和采购方式。在确定采购需求时应注意三点：一是采购需求要合法，提出的资质要求不能有倾向性、排他性和歧视性，技术需求也不能有倾向性和排他性。二是采购需求要合理，符合厉行节约的要求，体现经济适用的原则，需求尽可能详尽、具体。三是在确定采购需求时，还应考虑有利于发挥落实节能环保政策、扶持中小企业发展等政策功能。

新规颁布 明确更高要求

随着2014年74号令的颁布实施，对于包括竞争性谈判在内的3种非招标采购方式，在实际操作中一些模棱两可的问题得到进一步明确，同时也对采购人单位政府采购工作提出了更高的要求。

交通运输部政府采购工作人员告诉记者，新法令的颁布实施不仅解决了以往采购单位对于竞争性谈判采购方式具体操作不统一的问题，还有助于今后部门一级预算主管单位对下属单位非招标采购行为的切实监管。如对采购需求制定的原则，74号令第10条要求“谈判文件、询价通知书应当根据采购项目的特点和采购人的实际需求制定，并经采购人书面同意。采购人应当以满足实际需求为原则，不得擅自提高经费预算和资产配置等采购标准。”

第8条对竞争性谈判小组在采购活动过程中应当履行的职责中规定，竞争性谈判小组应确认或者制定谈判文件，对此项规定，某省政府采购监管部门负责人认为，是把专家作用前移，让专家在需求制定过程中充分发挥作用。部分中央单位采购人也表示，其实在以往实际工作中遇到技术复杂、专业性强的竞争性谈判采购项目，项目需求提出阶段已经引入专家论证环节。“由于在项目前期进行采购需求论证，我们可以自主选择对采购项目所属领域更加熟悉的专家参与，有助于对相关市场情况的了解，做到心里有数。再加上专家对预算、技术参数等内容制定会提出建议，我们也更放心些。”某中央级采购人单位工作人员坦言。

此外，第18条规定：“采购人或者采购代理机构应当在成交供应商确定后两个工作日内，在省级以上财政部门指定的媒体上公告成交结果，同时向成交供应商发出成交通知书，并将竞争性谈判文件、询价通知书随成交结果同时公告。”对此，业内专家认为，将竞争性谈判文件随成交结果同时进行公告的规定，在一定程度上讲就是为了公开采购人的采购需求，以便于社会各方监督采购项目需求合理性的目的，督促采购人提出完整、准确、合规的采购需求。

也有采购人表示，74号令中第34条对“已提交响应文件的供应商，在提交最后报价之前，可以根据谈判情况退出谈判。采购人、采购代理机构应当退还退出谈判的供应商的保证金”的规定，为供应商提供了更加平等、自由的竞争环境，同时也增加了供应商数量不足的风险。因此，对采购人在竞争性谈判过程中保证采购行为合法、合规以及制定完善的谈判方案等也提出更高要求。


采购人无故取消竞谈项目为哪般

■ 高虹静

案情■■■

2010年9月，某政府采购监管机构收到举报称，某软件项目竞争性谈判过程中，专家一致推荐举报人甲公司为候选供应商，而采购人却最后无故取消该项目，并直接使用乙公司以赠送为名的软件。     

经审查，政府采购监督管理机构认为：1.采购人并未按照变更采购方式的申请及批复内容开展采购活动。经调查，采购人以该项目涉密为由，向政府采购监督管理部门申请采用竞争性谈判方式进行采购，并拟邀请具有保密局认定的资质的供应商参加谈判。而实际上，经向保密局进行核实，参与谈判的供应商均不具有国家保密局认定的资质。2.采购人取消软件项目缺乏依据。参加谈判的各供应商均为采购人邀请，谈判小组专家意见表明，各供应商在商务及技术方面满足谈判文件要求，评审专家一致推荐甲公司为候选供应商。采购人关于供应商的软件产品所具有的和能提供的功能模块均不能满足要求的说法缺乏依据。3.采购人在取消项目后接受乙公司赠送软件的行为不符合政府采购法的规定。 根据上述审查结果，政府采购监管部门作出处理决定：该采购项目采购过程中存在违规行为，责令重新开展采购活动。

分析■■■

1.采用非招标采购方式应当严格按照审批内容开展采购活动。《政府采购法》第27条规定，采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。本案中，采购人以涉密为由，向政府采购监督管理部门申请采用竞争性谈判方式进行采购，并拟邀请具有保密局认定的资质的供应商参加谈判，因此，获得了政府采购监督管理部门的批复，而在开展采购活动时，采购人却并未邀请有保密资质的供应商参加采购活动，未按照批复内容开展采购活动，违反了相关规定，使得审批程序流于形式。

2.采用非招标采购方式应当按照法定流程开展采购活动。财政部第74号令第2条规定，竞争性谈判是指谈判小组与符合资格条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。 根据上述规定，采用竞争性谈判采购方式应当符合《政府采购法》第30条及74号令中规定的适用情形，并遵循法定基本程序，主要包括五个步骤：一是成立谈判小组，二是制定谈判文件，三是确定邀请参加谈判的供应商名单，四是谈判，五是确定成交供应商。确定成交供应商应当符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则，因此，竞争性谈判是具有严格法律流程的，本案中，参加谈判的各供应商均是采购人挑选邀请的，说明采购人对相关供应商有一定了解，而谈判小组专家意见表明，各供应商在商务及技术方面满足谈判文件要求，在谈判小组一致推选出候选供应商后，采购人无正当理由取消项目并变更供应商。

此外，《政府采购法》第2条规定，政府采购是以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为。而赠与和购买是不同的法律关系，赠与人可以撤销赠与，不能充分保障采购人的利益。在政府采购过程中接受赠与容易影响本次和后续采购活动的公平竞争。因此，不得采用赠与方式进行采购。本案中，乙公司参与软件项目竞争性谈判活动未中标，采购人无正当理由取消了该项目并接受乙公司的赠与，实质上造成了对该项目其他供应商的不公正对待。

（作者单位：北京市西城区人力资源和社会保障局）