政府采购“价格高、质量差、效率低”吗？ 【转贴】

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政府采购“价格高、质量差、效率低”吗？


2015-04-22 八奋 中国政府采购杂志 微信




中国政府采购杂志
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功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

一、关于价格高问题的分析


在部分政府采购项目中存在这样的情况，尤其是通用类IT办公设备的协议采购项目，这一情况在社科院2013年发表的《社科院法治蓝皮书》中有所披露，也被某省引入第三方价格调查结果所证实。


为什么《政府采购法》规定，集中采购的价格就应低于市场平均价，而分散采购没有相应规定呢？


关键在于规模，集中采购有规模，拿到的应该是“批发价”，“批发价”按常理就应该低于老百姓的购买的平均零售价格，甚至由于政府还具有信誉的优势、广告效应等优势，发挥好的话还可能低于或等于企业集团采购的批发价。


分散采购则类似于零售价，市场竞争正常起作用情况下效果应基本上等于市场采购价格，所以《政府采购法》对集中采购才提出了这样的要求。


当前通用类产品集中采购普遍采用协议采购方式，多数采取的是双轮制：第一轮不带订单的资格入围，第二轮由采购人随意自由选择入围产品进行采购。


这一模式产生了两个难以克服的问题：


1.“集而不中”，资格入围后，供应商采购订单还是不确定的，最终到底有多少采购量谁都不知道，而供应商对量价的要求是要挂钩的，既然没有量，所以供应商入围的价格就一定是有水分的零售价格，以备后续采购人的砍价或者进行二次营销的费用。


2.对采购结果的评判标准发生了变化，供应商经过第一次招标入围后，没有产生订单。最终订单归谁最主要看的就是跟采购人的关系亲疏，也就是服务怎么样。加上多数采购人也非专业人士，较难判断到底该值多少钱，用足采购预算也是当前制度安排下的理性选择，所以其议价、节约财政资金的动力是很弱的。供应商也是如此，维持较高的价格，可以为自己向采购人提供的服务有更大的空间，也可以获得更多超额收益。


整个协议采购过程，更像一个集中采购名义下的分散采购。


那为何不按法律规定快速推进批量集中采购呢？笔者看来，可能存在一些不同认识的误区，导致这项工作进展很慢：


（一）比如有种说法是，批量集中采购不能满足采购人特殊需求，并导致履约率低。


实际上，按《政府采购法》的规定，批量集中采购集中的项目都是标准的、通用类的采购需求，本身就不解决采购单位有特殊要求的采购，集中采购目录内确实有特殊要求的可以向财政部门申请自行采购，如果是部门特殊要求也可以通过分设标项或部门集中采购予以解决。而以种种理由，对集中采购结果不履约的行为，则是一种有悖政府采购诚信原则的违约行为，应予处罚，更不是可以拿来作为攻击批量集中采购的借口。


（二）批量集中采购容易导致垄断。


垄断的担心有点多余，理由有四：第一，政府采购只是市场采购主体之一，只占社会采购量的一部分，大部分企业也不是离开政府采购就不能活了；第二，批量集中采购也是要通过竞争才能获得订单，有一个优胜劣汰的过程；第三，政府采购还可以通过适当控制采购规模，预留市场份额、提供优惠条件等，扶持中小微企业、残疾人企业等等，促进社会更加公平、公正；第四，对于有可能形成垄断的领域，虽然不是政府采购造成的，但政府采购可以通过分设标项，培育更多市场主体参与竞争等。


（三）还有人提出批量集中采购是倒退回实物配发年代，是违背市场经济规律的，而协议采购保障了采购人的采购权，是市场经济的体现。


一些人认为批量集中采购限制和剥夺了采购人自由选择的权利，是不符合市场在资源配置中起决定性作用这一中央精神的，也违背了市场经济规律。并认为只有还权利于采购人，令其在市场上自由交易才是市场经济的体现。看似有理，实则不然，犯了三个错误：


一是对批量采购的认识错误。批量集中采购限制的是什么？是采购人不合理的特殊要求，是一种内部管理措施，是政府作为一个统一的采购人，为了顺应市场的要求，为形成批量大单以获得较优的市场博弈条件而采取的管理举措。它为开展公开、公平、公正的政府采购活动提供标的物基础，实际上更能保障供应商平等参与竞争的权利，更易达到充分竞争的效果，这正是市场配置资源的体现。


二是对实物配发认识错误。实物配发只是手段，只是内部管理的手段，没有姓市场经济还是姓计划经济之分，将实物配发等同于计划经济，这是逻辑错误和乱扣帽子的行为。


三是对市场的认识错误。市场指按市场经济规律办事，只要市场经济规律正常发挥作用的地方就是市场，市场规律的核心是充分竞争，批量集中采购通过规范采购人需求，限制寻租空间，尽可能的避免了市场规律的失真、失灵，是真正的市场经济。

二、关于质量差问题的分析

根据《政府采购法》，政府采购分集中采购和分散采购，一些人将两者混为一谈，结果认识总是相互矛盾，或者流于形式，要正确认识这一问题，我们必须将两者分开加以分析。


（一）集中采购。
《条例》规定，原则上适合的均要实行批量集中采购，所以这个问题，主要以批量集中采购和协议定点采购及自行采购的质量问题进行比较分析。


1.批量集中采购相对于采购人以前想买什么就买什么的随意采购，或者有很大选择权的协议采购，甚至是“豪华采购”而言，在满足采购人特殊要求上，确实要差些，但这不就是政府采购要防止“豪华采购”、厉行节约、反对浪费等政策目标和原则的具体体现吗？我们为这样的“差”喝彩。


2.真正的产品质量问题。应该说产品质量确实有高有低，但高价必然会是高质，低价必然低质吗？这两者存在必然联系吗？答案当然是否定的。价格跟质量是两码事，价格靠市场竞争产生，质量靠完善采购需求和评审标准以及对采购合同严格履约监督予以实现。


3.从监管和供应商重视的角度来看。我们是监督少数几个产品、厂家容易，还是监督千百倍的产品、厂家容易？同样，对供应商来说，他是对一个小订单、小客户重视，还是对大订单、大客户更重视？真相显而易见。监督更严，供应商更重视的情况下，显然更容易出现价廉物美的采购结果。


事实上，到现在为止也没有任何数据证明在推行批量集中采购之后，质量问题更加突出了。退一万步说，有些产品的故障率、稳定性差些，我们也可以通过采购需求、评审标准、资格条件的限制，引导供应商生产出符合我们要求的产品，而非通过集中采购分散化这种倒退的手段推卸责任。


（二）分散采购，也是同样道理。我们分析过一些被指责为政府采购项目质量差的案例，总结起来也无非是三类问题：


一是采购单位的采购需求不明确，让供应商有空可钻。


二是验收把关不严，让供应商有以次充好、以假乱真的机会。


三是存在双方合谋嫌疑，导致竞争失灵。


实际上三类问题都是采购人的责任。


三、关于效率低问题的分析

（一）集中采购效率问题。


现在的集中采购由于认识的偏差，多数采取一单一委托，一单一采购的方式，操作上跟分散采购项目委托社会代理机构没有区别。
以公开招标为例，从采购需求的调研，内部的审批，到集中采购机构受理委托，制作采购文件，等标期20天以上，开评标后公告7个工作日，再发出中标通知书在30天内签订采购合同，最后进行履约验收，整个过程一般来说不会少于40天。
这期间还不能因为质疑、投诉导致项目被暂停，如果招标失败还得重新启动招标。所以，规范的招标是要一定的时间的。而且客观地说，当前集中采购机构由于工作量普遍较大、机构定位不明、人少事多矛盾突出，激励机制较欠缺、社会评价不高等原因，工作效率确实受到一定影响。


但这些实际上都不能成为集中采购效率低的理由。


如果集中采购机构按批量集中采购的方式去操作集中采购项目，就基本上不会出现效率问题。笔者根据各地实践，按预算的编制的准确程度，归纳了以下三种方式进行批量集中采购操作：


1.采购预算编制准确、规范的地区。可以根据采购预算归集采购需求，随后，按照产品特性及集中采购机构工作计划，分期分批提前组织招标，完成采购后，按采购人要求进行实物配发。


2.采购预算编制精细程度一般地区，可以采取由采购人提前上报采购需求，集中采购机构定期组织采购的模式，如现在中央国家机关政府采购中心正在实行的模式。


3.采购预算编制较粗糙，可参考性较差地区。可采取平均前三年采购量，预估出本年采购量，按一定期限内承诺包销，供应商阶梯报价的模式，如果没有达到预定采购数量，可延长履约期或以阶梯价结算的措施保障双方权益，如浙江余姚的模式。


以上三种模式均克服了一单一委托，一单一采购导致的效率弊病，完全可实现提前完成采购，实现即时供货的目的。


（二）分散采购效率问题。


由于分散采购的采购需求由采购人提出，采购代理机构也由采购人聘请，采购合同签订也是采购人把握，所以采购全程基本由采购人把握。


采购人只要做好方案，提前启动，充分准备，完全可以避免效率低的问题。


而且财政部74号令对非招标的政府采购项目提供了更加灵活的政策指导，效率问题对分散采购而言，不应成为问题。当然，该走的规范流程也不能省，事前论证、市场调查、需求讨论、方案形成、采购组织、合同签订、项目实施、履约验收必须按部就班。


当然，一些采购人可能不具备相应的知识和能力，但完全可以委托有专业能力的代理机构和专家协助自己完成。总之，分散采购项目效率的提高，关键在于采购人要承担起采购的主体责任。


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xiachengcai

好样的，应该让正确的观点得到传播。这几年政府采购被很多错误的观点和做法给害苦了

玻璃人

集中采购价高不是中国的问题，是世界性的问题，这就是客观规律。中国政府采购需要的是观念性的改变，而不是靠一两部法规小修小补