根据我国的发展水平和历史文化传统，推行绿色政府采购制度 赵勇【转贴】

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根据我国的发展水平和历史文化传统，推行绿色政府采购制度



根据我国的发展水平和历史文化传统，推行绿色政府采购制度


原创 2015-12-14 赵勇 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

通过研究我们发现美国没有专门的“绿色采购法”。美国政府有三个分支：立法、司法和行政。所谓的绿色采购实际是联邦政府的行政分支在下述两条主线下开展的绿色采购行动。两条主线分别是指环保政策和法律，以及采购政策和法律。


美国的环境政策在整体国家战略中的重要性逐步提升。从1965年约翰逊总统在《国情咨文》中提出“伟大社会”的立法计划，要求国会在环境领域采取更广泛的立法行动，把保护行动作为全国性的目标，并首次将控制污染成为联邦政府对地方政府和私人市场进行干预的重要内容。这是美国执政理念的一个重要转折。因为美国历史上一贯奉行“守夜人”的小政府政策，但联邦政府在这个时候是第一次介入了私人和地方政府领域。


此后,虽然经历了多任总统，无论是民主党还是共和党执政，环境保护都成为总统施政纲领中的重要内容。一直到了克林顿总统提出了完整的环境安全战略，在国家安全战略中给予环境问题更多的考虑。


在采购政策方面，我将美国联邦采购史划分为几个阶段，即自由化、规范化、政策化和商品化四个阶段。值得注意的是环保政策的密集发布期和采购政策的政策化阶段正好重叠。换句话说，就是社会上有了保护环境的需要，而采购制度和采购能力的成熟为解决这问题提供了支撑，可以说制度的供给和制度的需求一拍即合了。


对采购能力的支撑，我认为来自三个方面：一是财政支出水平的提高，二是采购制度的建设，三是采购人员的素质。这三个条件缺一不可。我国现在推行政府采购的政策功能，我认为要考虑这三个条件，而不能盲目地认为西方国家有政策功能，我们也要搞政策功能，而忽视了我们应该考虑的条件。


关于环保的政策和法律，因为涉及的内容较多，有兴趣的朋友将来可以参考我即将出版的新书《从美国联邦政府采购制度看美国国家治理》（经济科学出版社2016年1月出版）。


这里说一下绿色采购行动以及所引申的对国家治理的一些思考。


联邦政府的行政分支开展了大规模的绿色采购行动，有三个成因：


第一，是采购的规模，政府采购体量大，美国联邦采购的规模是每年5000亿美元，是世界上最大的单一政府采购市场。
第二，它具有乘数效应，可以带动商业的和私人的采购市场。
第三，也是最重要的，是它政治上的阻力比较小。将环保政策嫁接到政府采购活动中比较可行。


美国联邦政府推行政府采购之所以政治阻力小有四个原因：


第一，是行政机构的政府采购行动无须经过漫长的民主程序。
第二，政府采购的主体是政府，而不是社会公众，所以政府可以管自己。
第三，绿色采购的成本和收益难以计算，成本计算不清。绿色的成效不显著，那就是要通过政府采购来实现。
第四，绿色采购行动的利益受损者，也就是非绿色产品的政府采购供应商难以通过法律手段抗拒。所以供应商能够普遍遵守相关政策。


由于这四方面的原因，政治阻力比较小，使得绿色采购行动能够推行。概括来说，环境问题和采购问题的复杂性决定了治理手段的多样性，因为待处理的问题太多，太复杂，所以很难用单一的手段来进行解决。
下面我来分析一下美国绿色采购制度和美国国家治理的关系。


在美国，比起权力精英，相互竞争的联盟和集团对政治决策有更大的影响。这些活动不仅是合法的，而且被认为是有意义的。美国人认为理想的治理应当是应付所有的利益集团，并且他们代表着公民的合法利益。如果说所有利益集团在某种程度上能够平等地参与到政策制定过程中，那么所有人的利益就得到了决策者的承认。


极端环境事件的出现，美国60年代和我们现在几乎是一样的。包括极端的空气污染事件、水污染事件、城市垃圾事件等激怒了社会公众，所以威胁了国家的治理，成为一个公众关注的焦点。通过媒体、专家、国会、行政部门、合同官，一直到到供应商的生产方式，不同的利益集团和政府部门在这条长长的传导机制中发挥了各自的作用。


所以，各方主体通过错综复杂的博弈实现了从利益冲突到利益平衡的过程。
还有一点启示是从政府推行绿色采购的过程来观察美国社会权力结构的变化。


美国政府在建立初期奉行小政府的政策。所以，公民对政府权力的扩张以及地方政府对于中央政府权力的扩张都持十分警惕和反感的态度。但是在环境保护领域就形成了一个例外，我利用斯特兰奇的权力结构模型分析其中的原因。


斯特兰奇把权力分为结构性权力和联系性权力，联系性权力指的是政府用武力强迫别人不得不服从的权力。而结构性权力是指公民说这个事我解决不了，自愿地把一些权力交给政府，这叫结构性权力。
斯特兰奇认为结构性权力有四个方面的来源，分别是安全结构、金融结构、生产结构和知识结构。我们发现在绿色政府采购领域，这四方面政府的权力都可以得到提升。


第一，是美国公众安全观的变化。如果不要政府，没有政府管理，公众就会被垃圾、雾霾、污水所困扰，甚至威胁公众的健康和生命权。所以经过多年的极端污染事件，公民就赋予了安全更大的权重，自愿地把环境问题交给公共资源领域，也就交给政府来治理。公民愿意把更多的权力交给地方政府，地方政府愿意把更多的权力交给中央政府。


第二，是金融结构的变化。政府可以对环保项目提供金融和资金支持，成为联邦政府扩大权力的捷径。大家知道美国政府是不能干预地方州和市的采购，但是可以拨付资金，比如建一个污水处理厂，规定好出资比例，然后按照中央政府的采购条例来执行，有钱能使鬼推磨。


第三，政府利用采购市场影响供应商的生产行为，就是生产结构。这种方式在政府采购领域应用广泛，指的就是前面说的政府采购行动。


第四，知识结构。什么叫绿色？是一个很复杂的问题，使用过程中的绿色，生产过程中的绿色，各种绿色之间的权衡，这么复杂的决策，普通的采购人员都是没法判断的，必须有专业机构告诉你什么是绿色。在这个过程中，政府由于拥有科研机构，具有公信力，它又扮演了重要的角色。


总之，在上述四方面，联邦政府在推行绿色采购的过程中具有更大的权力，就获得了更多的结构性权力，因而就不需要更多的联系性权力，也就是说，公民自愿地把权力交给政府，就不需要用警察和军队和维护政府的权力。


所以，这就是为什么绿色政府采购在美国近50多年一直得到极大的扩张的原因。


我们再进一步进行分析，美国联邦政府在国内扩张结构权力的四个来源在国际上是否同样适用？我认为也是同样适用的。通过气候变化问题改变全世界的安全观，大家都觉得气候变暖是一个重大的问题，所以都觉得生活受到了威胁，那应该把这项权力交给谁？交给美国！通过世界银行、IMF等国际组织和GEF（全球环境基金）获得金融权力；通过GPA建立全球政府采购市场；通过媒体、专家和国际组织获得绿色话语权。这样可以在国际上拓展美国的结构性权力。结构性权力增加了，就不需要用导弹和武力来解决问题了。


有了实力基础，是不是也有行动呢？我观察也是有的，主要体现在GPA谈判和气候变化谈判两个方面，这里我不做展开。


我们中国能从这方面学到什么？我认为美国通过绿色采购，在全球拓展权力基础，对我国是有它的积极作用和消极作用的。从积极方面来看，对于我们提升国家的治理能力、治理水平是有帮助的。
中美两国的历史、文化、传统不一样，美国是一个逐步把公民权力收上来的过程，而我国应该是一个逐步把权力往下放的过程。在做环境决策的时候，我认为应该通过引入更多的利益相关方进行博弈，最后出来结果就是符合大家的共同利益的。在放权的过程中引入更多的利益相关方，这样从利益的冲突到利益的平衡，有利于维护我们国家安定，提升国家治理的水平，这个是对国内绿色采购发展的启示。


在国际方面，我们认为对于美国的结构性权力的扩张也要进行审慎的鉴别，在GPA谈判方面，我认为美国的诉求和我们自身发展改革的利益是一致的，对我们政府采购制度的改革有好处，所以我们应该顺应这个潮流。


在气候变化领域，我认为要非常的谨慎，依据现在我们中国的发展水平和历史文化传统，用西方国家的标准和规则，真的符合我们的环境利益吗？我们应该要根据自身的发展阶段来推进我们的绿色采购制度。


（本文为国际关系学院赵勇副教授在清华大学公共管理学院“新发展观下的政府采购改革研讨会”上的发言，由中国政府采购杂志社记录整理。）

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海先生

[s:125] 想看到直接指出目前绿色采购制度存在问题和建议的文章。