PPP项目操作流程与运作要点之项目执行篇 吕汉阳 刘晨

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PPP项目操作流程与运作要点之项目执行篇



PPP项目操作流程与运作要点之项目执行篇


原创 2016-02-24 吕汉阳   刘晨光 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。


成立项目公司

社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（PPP中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。
PPP项目公司的股东构成多元化，可更利于降低代理成本、提升项目效率、达到债股平衡。由于PPP项目建设、运营期限长，投资风险较大，需要构建具备多种专业能力的发起人组合以满足项目需求，所以由项目实施机构、技术提供商和金融机构等多方共同投资，持有项目公司股权，可以合理分担风险，充分利用各方专业技能，大大降低委托代理风险。

项目融资

社会资本或项目公司负责项目融资，包括融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构负责监督管理工作，防止企业债务向政府的不当转移。社会资本或项目公司可以通过银行贷款、融资租赁、产业基金、银行间债券市场债务融资、预期收益质押贷款等形式进行融资。财政部联合中国建设银行等10家机构，共同发起设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性，有些地方设立了PPP发展基金，支持PPP项目的融资工作。国家发改委出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。


国家发改委与国家开发银行印发的《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》提出，国家开发银行在监管政策允许范围内，将给予PPP项目差异化信贷政策：一是加强信贷规模的统筹调配，优先保障PPP项目的融资需求；二是对符合条件的PPP项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠；三是建立绿色通道，加快PPP项目贷款审批；四是支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务，积极创新PPP项目的信贷服务。


通知要求，国家开发银行充分发挥中长期融资优势，积极提供融资顾问及“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构，以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽PPP项目融资渠道。此外，官方也鼓励各地发展和改革部门引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推进建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的PPP项目资金保障机制。


按照项目合同约定的时间和要求，社会资本或项目公司未完成融资的，可给予一定宽限期；但如果在宽限期结束后仍然未能完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同。遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司各方可根据项目合同约定，协商解决。

项目建设

由社会资本成立项目公司，且经过项目融资阶段后，便进入了项目正式建设阶段，该阶段主要有五个方面的流程，包括工程协调管理、工程招标与分包、进度管理、质量管理和其他管理措施。

（一）工程协调管理。

PPP项目的参与人由政府、PPP项目公司、投资人、银行或金融公司以及承担设计、建设和经营的有关公司组成。政府是PPP项目的控制监管主体，对PPP项目起到宏观的把控以及决定作用；投资人与政府一同为项目的风险承担主体，投资人以投入的资本承担有限责任；银行或金融公司通常为PPP项目的主要债权人，现如今也进一步发展为PPP项目提供咨询方案；而PPP项目公司是项目的执行主体，在整个项目及所有参与方中处于中心地位，所有关系到PPP项目的融资、分包、建设、验收、经营管理体制以及偿还债务和偿付利息都由项目公司负责。


综上，项目公司应当全面负责所承担的PPP工程的协调和管理工作，包括为该工程服务的、相关的设计、勘察和关联合同单位等；同时，项目公司应当与工程范围内各有关单位及政府各职能部门进行协调，以保证工程的顺利实施。

（二）工程招标与分包。

项目公司不可能独自完成所承揽的PPP项目，因此需要通过工程招标与分包的形式，选择有资质、有经验、在工程某一领域有明显专长的企业，协作完成项目的建设。


PPP项目工程招标和分包有以下特点：


1.对于非主体和非关键工程，才允许分包。项目的主体部分和关键性工作，是指一个整体项目中，影响其主要功能的或者独立发挥其功能的装置、设备、构建物主体结构的部分及相关的工作，原则上是不允许分包的。


2.承担对重要的设备、材料的采购及专业施工单位的确定必须按照《中华人民共和国招投标法》以及工程所属主管单位的要求完成。


3.项目公司在招标之前必须拟定招标方案报工程所属主管单位。


4.采取劳务分包形式。在PPP项目中，主承包商往往是PPP项目公司的成员，主承包商为了免去直接指挥工人的繁琐工作，一般采取包工不包料方式，将施工分包给能提供管理劳务的公司。在劳务分包合同中，应明确双方的责任、义务和权利。


5.若项目公司进行了工程分包，应当对任何分包商的行为或违约，如同项目公司自己的行为或违约一样承担责任。

（三）进度管理。

项目公司应当按合同规定的进度计划进行进度管理，处理好主体工程与附属工程的关系、地下工程与地上工程的关系、场外工程和场内工程的关系等，对工程所包含的各阶段、各事项进行统筹安排，对不符合进度计划的工程进度进行修正和督促，以在确保质量的前提下缩短工期，最大程度发挥投资效益。


PPP项目进度管理的主要内容包括：施工进度计划的编制和审核、按计划期编制工程综合计划、对进度计划进行检查和调整、提交进度报告、进度控制总结。

（四）质量管理。

工程质量直接决定工程竣工后的使用价值，因此项目工程建设全过程中，都必须非常重视质量的管理。对于PPP项目来说更是如此，因为PPP项目具有一定的经营期限，所以一些项目公司在工程质量的控制上，在材料的选购、施工工艺的质量、机械设备的选型等方面，较多注重短期的利益，往往难以保证经营期满后及项目移交后的工程质量。PPP项目往往是国家的基础设施，其质量好坏关乎公共财产和公民的利益，因此应当尤其注意。


PPP项目中的质量控制缺陷常常表现在项目融资建设成本影响质量、违规分包影响工程质量、管理和监督不力影响工程质量三个方面。PPP项目中，可以通过两个方面的措施加大对工程质量的保证，分别是以法律及合同约束各方的质量行为、加强政府对PPP项目的监督和管理。

（五）其他管理措施。

规范和遵守周全的管理措施才能保证BOT项目的顺利开展，其余的管理措施主要包括：安全措施、项目文件管理（施工文件、投资及财务统计报表、技术标准和规章、竣工图纸、操作和维修手册）、职工与劳动管理（人员变动、员工待遇、保障职工职业健康和安全）。

（六）项目竣工验收。

项目公司应当在规定的时间内实现PPP项目工程完工，通知建设方进行竣工验收，并按照建设方的要求协调和配合项目的试运行。


1.竣工验收的条件。PPP项目的建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、监理等单位进行竣工验收，工程竣工验收应当具备下列条件：


（1）项目公司完成建设工程设计和合同约定的各项内容；
（2）有完整的技术档案和施工管理资料；
（3）有工程使用的主要建筑材料、建筑结构配件和设备的进场试验报告；
（4）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；
（5）有项目公司签署的工程保修书。


2.竣工验收的程序。PPP项目竣工验收的一般程序是：
（1）在竣工验收前，项目公司应当完成项目管理工作档案的初步整理工作，应确保内容齐全，符合项目管理工作档案归档的相关要求；
（2）在工程通过竣工验收之后，项目公司应当向建设单位提交一份有关检验结果的证明报告，以及符合国家有关规定的准备通过档案验收的资料；
（3）项目公司在竣工验收合格的特定时间内，向建设方提供竣工备案所需的资料，以方便建设方备案之用；
（4）如果工程或某标段未能通过竣工验收，项目公司应当在修复缺陷后，重复进行未通过标段的竣工验收工作；
（5）当工程根据合同已通过竣工验收，且在竣工档案资料整理完毕后，建设单位应当向项目公司颁发竣工证书。

项目试运营

试运营基本条件评估是确保建设与运营单位顺利交接的关键步骤，也是确保运营安全的关键环节。


试运营阶段，项目公司可以参考如下步骤进行：

（一）设定项目试运营时间。

中小型项目试运营时间较短，可设定1-3年试运营期限；大型项目则可以设定3-5年试运营时间。

（二）项目运行情况监测。

试运营期间，通过对项目各项功能性设施运作情况进行监测，掌握设施运行安全性、合规性是否符合标准，确保试运营期间项目运转正常。

（三）项目效益情况观察。

及时掌握项目试运营期间效益状况，分析收益合理性，并且对未来预计收益做出评估，是否符合项目初始设定。

（四）项目问题及完善措施。

试运营期间，应及时发现项目中存在的问题、政策漏洞等，做出进一步的完善，同时完善规章制度及组织架构，为后续正式运营做出充分准备。

绩效监测与支付

项目建成后，项目公司按照项目协议开展运营和维护，向政府和社会公众提供服务。在运营和维护阶段，各方需要考虑到对PPP项目的绩效监测及回报问题。项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（PPP中心）备案。
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中规定了PPP项目的3种回报机制，分别为用户付费、政府付费、用户付费加可行性缺口补贴。

（一）政府支付。

项目实施机构根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（PPP中心）备案。 对于项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立PPP项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。

（二）利益分享、奖励和惩处。

政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。

合同履约管理

（一）合同修订、违约与争议解决。

由于履约阶段缺少竞争压力，政府在缺少相称资源和技能的情况下很难对社会资本的履约能力和履约情况进行有效监管；另一方面，由于缺乏有限的争议解决机制，在政府履约情况不佳时，社会资本也难以采取实际有效措施保护自身权益。因此，在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。
合同修订，按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出合同修订的申请，报政府审核同意后方可执行。
违约责任，项目实施机构、社会资本或项目公司各方未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失直至解除项目合同。
争议解决，在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或向法院提起民事诉讼。

（二）债权人直接介入。

当项目出现重大经营问题或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订合同中有关直接介入的协议或条款，要求社会资本或项目公司改善经营、完善管理。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险解除的，债权人应停止介入。

应急管理

社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。政府可以指定合格的第三方机构实施临时接管。

中期评估

公用事业特许经营项目不是一个时间点的问题，而是一个过程，国内特许经营项目的特许经营期限通常在20至30年之间。同时，特许经营的法律政策环境也在不断完善。特许经营合同的签订是实现融资完成的先决条件，但合同签订后政府主管部门并非就结束了自己的职责。特许经营权授予后，政府的职能主要转变为对特许经营项目的监管。对已成功招商的特许经营项目进行中期评估，辨识并分析项目履约情况、履约风险及其防范措施，可以有效掌握一个城市中与居民生活息息相关的公用事业实施的好坏，有助于项目运行的整体改进和提高。
对于政府方而言，中期评估可以帮助其进一步了解项目进展和运营情况，尤其是面对较为专业和细节的问题，政府方无法及时完成调研和深入了解，第三方中介机构的专业评估可就可以发挥重要作用，为其提供有效的参考信息。同时，中期评估也包括对政府监管的检测，有利于政府调整监管的方向和重点，充分发挥监管资源和自身优势。
对项目运作人而言，中期评估是投资者及项目公司从第三方角度了解企业的依据。中期评估中介方完成中期评估报告可以为项目运作方提供企业运营状况的有效记录，为企业自身实现管理和运营的提升打下基础。同时，中期评估搭建了政企沟通的有效桥梁，对项目运作中发现的非本身运营的相关困难双方共同积极寻求解决途径，是双方共同推进特许经营项目健康更好发展的有利工具，对降低项目风险有着重要意义。
因此，项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性。评估方式主要有两种：一是政府公用事业主管部门组织相关人员对特许经营项目进行中期评估；二是政府公用事业主管部门委托咨询机构作为第三方对特许经营项目进行中期评估。


对于中期评估的内容，其确定依据主要来源于两方面，一是相关的政府规定，二是双方签订的特许经营协议中的约定。《市政公用事业特许经营管理办法》的规定是“对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估”。从该规定看，中期评估主要应是对特许经营企业的经营情况进行相关调研评估。


（本文作者单位系机械工业经济管理研究院采购研究中心、中国地质大学）


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