【聚焦欧盟战略公共采购②】欧盟如何在绿色采购中制约自由裁量权 【转贴

gzztitc

【聚焦欧盟战略公共采购②】欧盟如何在绿色采购中制约自由裁量权



【聚焦欧盟战略公共采购②】欧盟如何在绿色采购中制约自由裁量权


2016-02-28 中国政府采购报


中国政府采购报
微信号 zgzfcgb
功能介绍 源于《中国政府采购报》，广于《中国政府采购报》。集新闻、信息、服务、指导于一体，融热点、焦点、难点、观点于一身。全力打造全国政府采购工作者的沟通平台和心灵家园。

■ J. José Pernas García

传统公共采购的主要目标在于促进竞争、提升采购结果性价比、达成采购合同等等。近年来，公共采购的目标逐渐扩展到社会与环境问题上，人们越来越意识到，公共采购应该而且必须支持这些公共政策目标，公共采购也逐渐变成一项支持公共政策目标的工具。从这个角度讲，公共采购政策应当是一项能够在公共利益方面发挥巨大作用的法律工具。据此，欧盟使用了一种新概念，即“战略公共采购”。依据这一概念，公共采购政策的焦点之一便是绿色采购（GPP），这也是实现欧盟环境目标的采购手段之一。

战略采购的双重目标

随着公共采购政策框架的发展，环境相关政策越来越丰富。然而，战略公共采购的实施却面临着许多困难：一是采购机构往往对环境产品经济效益不甚了解，且对其产品与服务有着这样的错觉：市场现有产品有着较高的性价比，使用过程中的花费低于其他产品。二是透明度的欠缺致使使用风险增加，进而使采购主体对购买环保产品产生犹豫。三是采购人员缺乏培训，从而在信息掌握与工具使用上有所欠缺，导致不能计算产品的生命周期等问题，也不能很好地贯彻欧盟最新采购指令中的环保相关政策。

为解决上述问题，2014年2月26日，欧盟最新修订的《公共采购指令》树立的新目标就包含了两方面内容：一是精简公共采购程序，使其更加灵活高效；二是采购方能够利用合同为手段实现社会目标，比如保护环境、提高能源效率和资源的利用、应对气候变化、促进创新、就业和社会融合、提供高最好的条件高质量社会服务等。指令围绕着这两个目标，可以起到以下效果：一是推动政府采购成为支持环保政策的市场手段，同时使其成为市场主体的政治意愿；二是重申采购与环境的双重战略，目前，已经有地区机构纷纷落地绿色采购政策；三是进一步强化公共采购法，使其成为保障环境法的一项措施；四是在公共采购程序框架中设置了说明使用环境（经济环境或市场环境）的相关文件。

复杂标准增加自由裁量风险

目前，环境标准或其他相关环境条款都是依照当地法律体系建设。从传统采购角度看，这些规定必须符合公开、公平、公正的原则。例如，采购人在定标时不应当享有无限自由，而应该客观公正的对待每一家投标人，投标人应当有平等的机会了解合同内容，采购条件应当清晰、准确、可量化，项目验收时能够验证供应商是否提供满足采购文件要求的技术规范或样品等等。

然而，在绿色采购中，采购文件中的条款往往更加复杂和难以衡量，同时也会增加验收难度。如果采购中使用这样的环境标准，那就意味着采购人的自由裁量权加大，由此而来的歧视条款和不公正因素也将增加，从而给中标人不遵守合同、谋取个体不合法利益埋下伏笔。

一定程度上，环境法可以作为一种风险控制路径，用于公共采购过程的方方面面并为其增加环境因素的考量。采购人的环保要求可以高于法定标准，但前提是没有对潜在中标人构成限制性条件。此外，一些非强制性参考标准可作为特定产品的技术指南。政策表明，当下法律认可的最优产品和技术可在市场上购买到。同时，指导性条款则可以作为一项比硬性规定更加严苛的技术规格来参考，以便使采购人买到更符合需求的产品。

然而，即便是建立在遵守采购原则基础上的环境条款设置，也同样存在风险，这种风险需要通过一些符合法律或技术标准、自愿性自发的一些经济和市场手段来化解。这些手段包括各种产品认证制度，如原产地担保的生态标签，或各类环境管理系统（如ISO14000）。环保标签系统能够识别产品满足一定的技术特征，从而证明其产品是环保和有机的，进而消除怀疑从技术规范角度出发的任何怀疑。环境管理体系则可以证明一个组织的环境管理能力，这样他们就可以为企业能否提供足够的资金用于合同环境管理提供参考依据。这些市场工具的使用可以使采购过程更加准确、客观。

采购人可以基于产品、服务或工程生命周期的成本做出购买决定，其中可能包括收购、使用、维护以及最终的财务成本由资金承担还是转嫁给外部环境。这样的全生命周期成本核算使得采购人可以从环境成本和经济成本的结合上做出全面评估，从而保证公共资源有效利用的时间更长。但是，环境评估是一项非常复杂的工作，由于这种复杂性高，用于计算生命周期的方法却被一些有着特殊偏好的采购人用来制造不公正因素，增加行政负荷，降低采购透明度。(以上内容将在下文详细介绍。)

三重手段锁紧采购程序

最新修订的《欧盟公共采购指令》是如何通过市场和经济手段（生态标签，环境管理体系和产品生命周期成本的方法）将环境因素客观、安全和简洁地纳入公共采购程序的？

一是欧盟使用了高度开放的环境技术标识作为生态标签系统。

先说说这一标签系统的背景。采购机构在生态标签的使用和验证方面通常会面临这样的困难：采用不同类别的产品和服务具体情况都要通用公共绿色采购标准认定。这些要求表明，达到2004版《欧盟公共采购指令》要求标准的生态标签形形色色，可以被用作采购过程的各个阶段条款或条件。依照欧盟法院2012年5月10日的相关判决，对利用社会和生态标签作为参考设限的确定的技术规范和奖励条件包括采购人不能要求企业与特定的生态系统完全一致、采购人必须在明确指出招标要求中的详细环境要求等。

而2014年欧盟颁布的新指令则以更包容的姿态接纳环境认证系统。环境标签不仅可以作为识别物，个人笔记或者其他特征也可作为环境标识。同时，根据欧盟新指令的要求，这些标识必须得到第三方认证，以避免供应商自卖自夸。在第三方认证的基础上，采购人不得对供应商有歧视态度。这一规定使得欧洲环境认证简便而易于操作。

二是为确保环境措施落地，提升环境影响的检查能力，而提出的环境管理措施要求。

2004年版的《欧盟公共采购指令》要求供应商技术能力“只能在适当情况下”进行验证，并且要通过环境管理措施。供应商只能“将能够履行合同时应用”的工程和服务的指示手段进行验证。供应商履约所需的管理措施必须直接与合同对象相关联。然而其中不少验证条件却只能通过供应商寻求第三方担保来实现，采购人也往往会收取一定的保证金。

依据2004年版的欧盟公共采购指令，企业环境管理能力并不需要EMAS等认证机构的认可。实际操作中，采购人也不能要求在企业提供任何特定的环境管理体系，但往往会要求登记一名负责人。而在2014年的新版欧盟公共采购指令中则提出，企业如不能提供有效第三方验证，采购人应当接受企业提供的其他等效证明文件。这是一种更加开放的姿态，也可以让更多的社会公众主体参与其中。

三是使用全生命周期成本的招标评估标准。

欧盟新指令明确供应商环境标准评估要求。在欧洲议会的倡议下，该指令建立了一个瞄准经济发展的新焦点：从更广泛的角度来看，没有必要强调的性价比，而是要使质量标准更加开放。同时，欧盟在产品寿命周期成本上做文章。采购人可以立足的产品、服务或工程生命周期的成本，其中可能包括收购、使用、维护，以及费用通过采购人内部或是其他外部途径消解。

欧盟新指令已经从立法上规定了生命周期成本的计算的常用方法，该方法应适用于生命周期成本的评估。从目前来看，常用方法已被批准用于计算道路运输车辆的生命周期成本。这些常用方法计算生命周期时，是以财政预算为基础的客观、简化复杂的环境评估标准的应用程序，从而避免采购人在评估过程中违背公开公平公正原则。

生命周期成本的计算可包括“生命周期中的关联产品、环境外部成本、产生的货币价值、可供验证的效果”这四方面。成本的消耗可能包括温室气体和其他污染物排放，减缓气候变化的排放等等。新指令规定了必须由用于评估日常环境外部成本的方法来满足的条件，以防止违背“三公”原则。

（作者系拉科鲁尼亚大学行政法学教授，张静远编译）

★本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。