【阳光时评】引入社会资本须处理好两大管理关系 于安 [转贴]

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【阳光时评】引入社会资本须处理好两大管理关系



【阳光时评】引入社会资本须处理好两大管理关系


原创 2016-05-30 于安 中国政府采购报


中国政府采购报
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清华大学公共管理学院政府研究所所长于安

研究政府采购及其相关领域，是一个明智的选择。政府采购有着很强的学科交叉性，学习和研究的成本都可能高于其他同类题目，这就使一些人望而却步或者半途而废。《政府采购法》已经颁布实施很多年了，但从法学界来看，愿意专门投入精力来研究的人，仍然与这个领域的发展需求不相适应。一个重要原因在于，政府采购需要在理论基础方面具备复合型。政府采购的目的是政府利用市场来提高资金使用效率，包含公共部门和私营部门的结合。从法律上来讲，这种合作涉及公法与私法的交叉，重点是把大量的私法规则引入到公共领域中来。在公私合作关系上，政府采购比现在的PPP有更长远的经历，PPP项目很难割断与政府采购的关联性。研究政府采购的成本，可能比单独学习公法或单独学习私法的题目要高出很多。所以，对参加全国大学生政府采购论坛和全国公共采购博士生论坛，以及研究政府采购及其相关领域的同学们，我有理由赞赏各位的选择，有理由祝贺大家取得的学习进步。因为你们确实付出了比别人更多的努力才能进入这个领域，并做出了研究成果。

今后公共部门职能的实现，可能会越来越多地利用市场机制。政府采购是一个开头，而且是一个成功的开头。以后政府的职能尤其是公共服务职能如何实现？政府可能会像现在所做的，选一个服务的提供者，政府部门来做规划和监督，但不再是生产者。所以，如果你愿意在公共部门工作，或是关注公共部门而选择了政府采购这个研究领域，我想你是有远见的。因为这就是公共部门的未来。

引入社会资本中资本管理与经营管理的关系，是一个值得注意的题目，如果大家要来研究政府采购及其相关领域的话。凡是借助市场的企业力量实现公共服务目标，都会涉及到这一题目。不过目前对此的关注度不够，可能存有对市场的某种盲目信任，从而忽视了需要防范和规制的市场负面作用。本届政府2013年后提出了两个与政府采购相关的重要命题，一个是向社会采购公共服务，另一个是在基础设施、公用事业和公共服务领域广泛推行政府与社会资本合作。政府采购这两年最大的进展，可能就是这两个方面的延伸，其中一个必须很好处理的问题就是资本管理与经营管理的关系。对此我提出的议题，是关于资本管理与经营管理两者的分离问题。

私人资本或社会资本进入公共服务领域，并不是、也没有、并不愿改变它的商业属性，而且在制度上坚持它的商业属性。投资者仍然按照商业原则计算其收益并纳入回报机制。即使存在政府投资，但是在制度上坚持是小股东地位，社会投资仍然是主导的，PPP的项目贷款仍然按照商业原则支付利率。对于投资人的商业期望，虽然受到项目公司特定目的的限制，整个资本管理的原则是商业化的，因此资本侵犯社会和公共利益的可能性是不可避免的。利用商业资本回报机制的激励作用，与防范商业资本的侵害坚持公共服务的公益性是一个问题的两个方面。如果对于商业资本的营利活动不给予有效规制，公共服务的公益性可能受到损害。所以需要在管理上和法律上认真考虑，引入社会资本承担本来由政府提供和生产的公共服务时，是不是需要把资本管理和经营服务管理严格地区分开来。

资本管理与经营服务管理的分离，必须实行制度性分离和经营管理团队的双重分离。可以假设一下，如果公共服务的提供者同时负担资本管理的职责，由于资本管理是公共服务存在的物质基础和基本条件，那么他一定会不可避免地把资本管理的营利原则置于首要位置，他完全有可能口是心非地把公共服务的既定标准服从于其营利活动。所以，即使是一个受过很好教育、有很高职业素养的高级专家，也会为规则指引和管理岗位支配而堕落为一个唯利是图的拜金主义信徒，他的基本良知和职业操守也会被商业营利原则裁剪而所剩无几。尤其是当他通过履行管理职务来指引其公共服务提供者团队时，就有可能从根本上来改变和扭曲公共服务属性。

PPP已经进入公共服务领域。引入社会资本后的根本问题是不能根据投资人意愿来改变公共服务的属性，所以相关制度设计必须是充分利用社会资本的效率因素，保障公共服务的标准和保护公共利益。在公共服务领域中，医疗和教育是最容易受到资本负面作用侵蚀而难以用金钱平衡的。这两者一个涉及人的健康和生命，一个涉及人的意志健全和职业技能，我们有理由把医疗和教育作为典范来研究资本管理与经营管理分离的原则。更由于这两个领域的一些管理措施受到很多非议，我们也有理由把他们的经验作为研究借鉴，虽然他们的做法被无原则地冠以所谓“自主权”。他们业已经历过的教育产业化和公共医疗市场化或者自收自支，就是一个去公益化的过程，我们不希望在引入PPP中重复这一令人不快的过程。

回顾一下现实，公立医院把经济核算制适用于一线医疗科室，一个有高级临床医疗技术的医师担任科室主任，不但负责全科室和他本人医疗工作的服务质量，还要负责保障科室的病床周转率和本部门奖金创收的职责，他如何在这两者之间进行优先性选择？怎么能够完全按照医疗服务标准来治病救人？怎么能够保证自己是一个医疗人员，而不成为一个图财害命的资本盈利的工具？事实上我们耳闻目睹或者亲身经历，在医疗一线担负医疗和管理双重身分的高级专家确实出现过丧心病狂地图财害命的行为。这种良知泯灭和操守丧尽的人格扭曲，不能不认为与所谓自主权的滥用相关联。

如果把公共服务完全服从于资本营利的需要，那么无论怎样的机制都会丧失合法性，而且可能进一步演化成严重的社会问题。我希望大家关注这个题目，使公共服务领域引入社会资本的工作得到正确的发展，而不使它成为产生各种社会问题的温床。

（本文为作者在第三届全国大学生政府采购论坛暨第二届全国公共采购博士生论坛上的演讲内容摘编，有删节）

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