政府采购需求标准化研究与探索【转】

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政府采购需求标准化研究与探索

2016-06-20 中国政府采购杂志
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随着一系列政府采购法律法规的出台实施，政府采购作为一项重要的产业政策和社会发展政策，正发挥着引导产业发展、推进基本公共服务、改善民生经济的功能，在市场经济中显示出强大的生命力。但在摸索中建立的政府采购制度，因自身的制度缺陷和难以破局的沉疴，遭受越来越多的不理解和非议，引起社会的广泛关注，这些问题主要体现为：粗放型的政府采购预算管理模式亟待改进；采购文件的“量身定做”现象未能杜绝；采购周期长、效率低；“奢侈采购”、“天价采购”仍然存在等。


政府采购需求标准化研究的必要性和意义


（一）采购需求标准化研究的必要性。


众所周知，编制采购文件是政府采购活动的关键环节，采购文件既是供应商编制投标文件（响应文件）的依据，也是采购代理机构组织采购活动、评审委员会进行评审、确定采购结果的主要依据，并且是采购人与中标（成交）供应商签订合同的基础。采购文件是整个项目实施的纲领性文件。
采购需求是采购文件的核心部分，相当于整个采购项目的“纲”。这从相关法律制度的规定中可见一斑，《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》第三十一条规定：“采购人委托采购代理机构采购的，应当提交符合规定的采购人需求书。” 2015年3月起施行的《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称“实施条例”）第十五条规定：“采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。”可见，采购需求是采购文件的灵魂，是政府采购工作的核心内容。合理合法的采购需求，既是科学编制采购文件的基础，同时也是优质高效完成采购任务的前提条件。因此，必须强化对采购需求的规范约束，保证采购需求完整、明确、科学、合理，符合国家法律法规的技术、服务等要求，进而减少违规操作的空间，保证采购质量。


（二）采购需求标准化研究的意义。


推动采购需求的科学化、合理化，其根本与核心，是实现采购需求的标准化。标准化是指在经济、技术、科学和管理等社会实践中，对重复性的事物和概念，通过制订、发布和实施标准达到统一，以获得最佳秩序和社会效益。实现采购需求标准化，具有提升管理效能、提高运行效率的重要意义。


1.对同一品目的采购，采用统一的资格条件、统一的采购人需求文件格式、统一的评分标准，可以提高政府采购规范化管理水平，防止随意性操作，有效限制采购人、采购代理机构或其具体经办人员的自由裁量权，同时进一步简化政府采购体系内相关管理和操作流程，避免在采购文件中设置影响采购公平的倾向性条款。


2.随着科学技术的迅速发展和普及，信息技术已经逐渐应用到各个领域。推行政府采购全程电子化对实现规范化管理、提高采购效率、体现专业化服务水平和降低办事成本均具有重要意义，也是政府采购获得长远健康发展的必由之路。根据采购需求标准化文件形成的数据参数是政府采购全程电子化最重要的基础性工作。


3.采购需求标准化研究是提高政府采购活动效率的保障。建立一套科学、合理的采购需求标准体系，在规范运行秩序之余，也能够弥补采购人或采购代理机构知识结构和工作经验的不足，提高采购效率。


4.针对“奢侈采购”、“天价采购”的现象，可以通过采购需求标准化的运用，加强监管力度，完善政府采购绩效考核机制的建设。标准的采购需求能有效限制采购人在编制采购需求时设置超出标准的过高功能配置和技术指标，凡是需求超过标准的采购行为，应要求其提出充分的理由且经过严格审查，避免不必要的闲置和浪费，提高政府采购资金的使用效益。


5.采购需求标准化研究成果的运用推广能够有效促进政府采购预算的精细化管理。编制政府采购预算是一项细致、复杂、政策性、专业性很强的工作，作为编制采购预算的原始数据和重要依据，预算单位使用统一的、标准的采购需求，也是保证政府采购预算科学合理的有力举措。


6.此外，实施条例也增加了对采购人、采购代理机构保证采购需求完整性、明确性、合规性的法律责任，比如第十一条：“采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求”；第十三条“采购代理机构应当提高确定采购需求，编制招标文件、谈判文件、询价通知书，拟订合同文本和优化采购程序的专业化服务水平，根据采购人委托在规定的时间内及时组织采购人与中标或者成交供应商签订政府采购合同，及时协助采购人对采购项目进行验收”；第十五条“采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见”等。可知，采购需求的科学化、合理化是践行法律法规规定，推动政府采购发展完善的题中之义。


政府采购需求标准化研究成果及创新亮点


目前，广州公共资源交易中心（以下简称“交易中心”）政府采购需求标准化研究成果共37项品目的采购需求标准化模板均可正式启用。为使标准化模板顺利推广，交易中心前期做了大量的宣传工作，安排了为期6个月的适应期，并不断拓宽征求意见的渠道，对合理的建议予以采纳，对存疑存异的意见则多方求证或进行专题性研究。


（一）政府采购需求标准化研究成果的架构解析。


政府采购需求标准化研究成果包括纵向、横向两部分，纵向为按采购品目划分的37项标准化模板，横向为按采购方式划分的6个采购文件通用性范本。在交易中心委托立项的政府采购项目均有对应的模板可组合使用。

1.建立采购文件通用性范本。以充分体现国家法规政策、语言文字规范、简洁易读和完整、有利于信息化建设为原则，根据公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价和单一来源采购6种采购方式制定通用性范本，对采购文件的结构、格式以及采购的流程、注意事项做出统一的规定。



2.采购需求标准化模板一般涵盖三大部分的内容，第一部分主要涉及采购人需求，包括采购范围、政策要求、技术参数要求、（售后）服务要求以及必要的商务条款（质保要求、支付方式和履约担保）等；第二部分是合同格式条款；第三部分是技术、商务和价格的评审分值权重以及各自的评审内容、标准。每一大部分中又分为若干个小部分，层次分明、指引清晰。政策要求囊括了强制采购节能产品、优先采购节能产品、优先采购环境标志产品和CCC认证等内容；与之相应，在评审部分，对这些内容给予一定评审加分，同时还兼顾小型和微型企业、监狱企业的价格扣除，落实扶持中小企业、监狱企业和少数民族企业等政策,切实发挥政府采购保民生、促就业的积极作用，充分体现政府采购的政策引导功能。在技术参数部分，各品目按调研成果，科学合理地设置区间值，努力做到厘清“不合理条件”，力求避免排他性条款，为供应商搭建公平竞争的舞台。


（二）需求标准化研究工作中的创新亮点。


1.需求标准化模板的多样性。

政府采购项目品目繁多，不同类别项目需求千差万别，很难有统一的规范和标准。课题研究在收集大量数据的基础上，分析了不同品目的需求，本着既要做全又要做细的原则，特别是对货物类采购品目，全面细化其配置标准，制定了广州市政府集中采购目录通用类项目中37项品目的需求标准化模板，涵盖了所有常见的采购项目类型。且每个模板都包含资格条件、详细需求、付款方式、合同格式、评审标准等相关内容，在此基础上根据项目个性化需求进行补充完善就是一份完整的采购文件，有效提高政府采购文件的编制效率。

2.定性和定量相结合。

对于有行业标准的内容，进行指标参数量化处理，由采购人在标准化模板已列出的所有参数指标中进行勾选即可；对于难以具体量化的内容，提供需求框架和相应要点，由采购人根据项目实际需求进行相应完善和补充。既有可遵循的标准和框架，又留给采购人灵活处理的空间。

3.诚信评价纳入评审。

将诚信评价纳入评审，实现了投标供应商场内交易行为和场外履约行为的两场联动，进一步约束投标供应商中标（成交）后合同执行中的失信行为，切实保障采购人的权益，有效保证政府采购的质量，提高财政资金的使用效益。

4.评分细则采用横向对比打分。

最大限度压缩采购人对评分标准进行量身定制的空间，减少投标供应商对采购文件和采购结果的质疑和投诉，保障政府采购的公平和公正，提升政府采购的公信力。充分发挥评审专家的主观能动性和专业特长，更科学合理地根据项目需求进行评审，体现择优的目的，保障政府采购的效果。

5.扎实深入的课题研究提高了交易中心专业化的业务素质。

通过课题调研，掌握了各行业的技术、服务发展状况，促使需求模板中的指标参数设置得更为准确；同时建立了可为交易中心政府采购工作“保驾护航”的智囊团，配合参与本课题研究的单位代表，均来自各行各业，聚集着各学科的专家、学者，都密切关注着课题研究成果的实质性应用，期待给政府采购现行管理模式以及市场运作机制带来 “红利”，过程中，他们不仅仅是首批模块化需求模板的使用者，更肩负咨询顾问的角色。在行业指标推陈出新时，在模板应用出现流程性问题时，不论是修改模板、完善指标，还是流程再造，都发挥了最强有力的参谋作用。


进一步深入开展需求标准化研究及工作展望


政府采购需求标准化研究在提高效率、保证质量、创新服务等方面为集中采购机构探索出新的工作模式，在一定程度上杜绝了采购人的主观随意性,但在标准化建设和研究成果应用过程中，不难发现，如何使标准化模板具有更广泛的适用性和权威性，如何平衡规范与效率的矛盾，需要从理论和实践方面进行更为深入的思考和研究。在下一步的工作中，交易中心将从以下方面推进需求标准化研究工作：


（一）建立研究成果的优化机制。


实现需求标准化模板的最大化效益，需要将政府采购的动态环境和静态的采购文件进行有机结合，适应灵活多变的采购需求以及瞬息万变的政策，形成一个良性的动态循环，建立一个科学的优化机制。需求的标准化与政府采购制度、程序设定、实施手段密不可分，“牵一发而动全身”。研究必须结合工作实践，成果必须体现对相关制度、政策及其功能的理解、把握和落实，紧跟政府采购的发展趋势，不断重新排查、梳理和细化政府采购相关程序，对采购需求标准化模板加以补充和完善，做好政策衔接，适应采购需求。


建立适宜的监督机制是研究成果得以不断优化的重要保障。标准化工作的任务除了制定标准、组织实施标准，还需对标准的实施进行监督。通过集中采购机构的内部运作机制的规范化，定期监督检查标准化文本的实施情况，了解可优化空间及方式，才有利于标准化成果的落实和采购效率的提高。


需求标准化只是政府采购标准化、规范化之路的一个开端、一个关键转折点。一系列的标准和规范的建设，构建成为公共资源交易体制中的基础标准体系。推进业务标准集、应用标准集、信息基础标准集、安全规范和管理标准集等系列标准，才能不断挖掘需求标准化的研究深度，让使用者真正地分享到成果的“红利”。


（二）研究领域的拓展。


由37项采购品目的研究拓展到59项,做到集中采购目录全覆盖。根据《广州市财政局关于印发广州市政府集中采购目录及采购限额标准（2015年）的通知》（穗财采﹝2015﹞71号），自2015年7月1日起交易中心将执行调整之后的集中采购目录，标准化建设将随着新的目录的推出，不断拓宽和深入研究，制定新增的通用类品目需求模版，打造全国最完整、最全面的需求模版标准集。
拓展对非集采品目的研究，如部门集中品目、社会资本与政府合作项目等。随着众多行业对社会资本的开放，未来公共资源交易市场的招标人将由目前以政府或国有资本出资人为主转为混合出资人为主，其相应对招投标和交易的要求必然发生改变，对服务专业化水平、价值和效率的要求将显著提高，尽早开展此类项目的需求研究，制定模版，是响应时代召唤，直面未来的良好契机。

拓展课题研究的维度，实现课题间的合作，如信用评价体系的建立课题。信用评价体系作为交易中心的另一个年度重大课题，课题成果自2015年6月30日起，进入初步实施阶段，所有委托交易中心招标的政府采购项目正式将信用评价纳入评价过程，效果良好。但目前，大部分完成企业信息录入的投标供应商，仅提供了基本资料，企业业绩、市场评价部分还未完善，诚信得分大部分为45分基准得分，需求模版中相关评审模块没有发挥最大效用。课题组将进一步研究诚信评分的设置及运用方法，充分发挥桥梁作用，实现市场联动的最大化效应。


拓展跨地域性的研究，实现资源的互利共享。需求标准化课题研究成果的应用范围应着眼全国，在广州试行稳定的基础上，整合各地公共资源交易中心的资源优势，与专业院校合作，进行深层次的区域差异性研究，提取共性，细化标准，形成行业统一适用的需求标准化成果。


（三）研究成果的推广及应用。


1.建立推广渠道。


需求标准化研究的全过程应与供应商、采购人、行业主管部门及相关行业协会保持密切的联系，及时汇报研究进度、反馈试行反响，在试行阶段，走访有关当事人，召开各种类型的座谈会，向使用者普及标准化需求模板的制定方法、原因及使用方法，强化各参与主体的责任意识，共同参与到研究的优化与推广中。


2.需求标准化建设任重道远，深化 “互联网+需求标准化”建设必是大势所趋。


电子化采购是未来政府采购工作的发展方向，也是提升政府采购监管、执行、服务及工作水平的有效手段。


需求标准化与政府采购电子化密不可分，将标准化建设与信息化建设有机地结合起来，利用标准化来推进信息平台的标准规范性，同时以信息平台的建设为契机大力推进标准化的建设，二者相互促进、相得益彰，既提高了工作效率，更对代理机构工作人员形成了有效的约束和保护。


在前期理顺流程机制的基础上，2015年初，交易中心正式同步开启了需求标准化研究与政府采购电子化提升工作。经过半年多的努力，目前，广州市政府采购工作已初步进入了“互联网+”时代。如何将“互联网+需求标准化”融合得犹如“行云流水”，实现“1+1>2”的效应，需要进一步花大力气实践、磨合、调整、深化。


与此同时，应开始关注移动平台的建设发展。依托现有的公共资源交易中心政府采购系统，开发出手机系统客户端，实现了政府采购信息的实时推送，具备“采购需求预告”、“采购公告”、“中标结果公示”、“政策法规”、“新闻动态”等所有网站信息的查询功能，这又将是对需求标准化研究工作的一大挑战。
（本文作者为林志斌、白瑞芬、张翅飞、潘瑞瑜、刘桑遥、郭熹、叶鹏煌、刘俊俏、崔晓蕾、陈玉燕、关颖婷、陈剑波，作者单位系广州公共资源交易中心）

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