政府采购工作涉及面广、关注度高、影响深远，实际工作中也遇到很多问题。本篇拟对“规避招标”有关问题进行讨论，为更好的开展分析，先对政府采购工作和不同角色定位进行讨论和铺垫，帮助大家更好的理解“规避招标”的标准，从而更好地开展政府采购工作。
一、关于政府采购工作的理解
政府采购是一项严肃的工作，一定程度上可以说具有“七最”的特点：
一是涉及法律法规最密集。仅法律就涉及《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国合同法》等，其他条例和规章制度几十上百。
二是要求的法定程序最严谨，不同方式、不同环节、不同时点都有明确的要求。
三是适用部门及行业范围广泛。所有中央和地方部门涉及财政性资金来源的业务均应遵循政府采购相关工作规定。
四是受围猎、出问题的风险很高。风险点存在于不同环节、不同时点，风险对象来自政府和市场的各个层面，属于全球高危行业。
五是受媒体关注，热点炒点多。政府采购工作事关纳税人资金和公共服务水平，社会和媒体对其工作都非常重视，稍有差池就容易形成炒作热点。如豪华进口车、天价U盘、采购残次品等。
六是节约财政资金最明显。据统计，通过开展政府采购采购货物工程服务相对预算节约资金率高达15%。政府采购工作在一定程度上也制约了腐败行为的发生。
七是岗位最锻炼人。政府采购工作要求法律意识、担当意识、诚信意识和廉洁意识，对知识储备、学习研究、化解矛盾、沟通协调、防腐拒腐等能力的要求非常高。
基于上述特点，我认为，政府采购实务工作人员正确把握、合理运用各种不同方式及判断标准十分必要，如若不能很好的掌控、把握，很容易出现风险，甚至造成违法违规的不良后果。
二、关于政府采购不同角色及定位的理解
从广义上讲，政府采购涉及角色包括管理机构、采购人、采购代理机构、供应商和公共服务对象。
管理机构包括中央和地方立法机关、财政部门、机关事务管理部门、各业务主管部门等，负责制定政府采购相关的法律、条例、规章、制度以及政策方针，承担管理、指导和监督的责任。
采购人是指组织实施采购的各级单位，负责政府采购的计划、预算、委托管理或组织实施、验收履约、监督等，承担主体委托责任。
采购代理机构是指接受委托组织集中采购或其他采购的中介机构，承担组织实施责任。
供应商是提供货物、工程、服务等政府采购标的的企事业单位，负责按程序投标和履约，承担按约服务责任。
公共服务对象是政府采购的受益人，或多或少能享受到政府采购对应的公共服务，承担监督的责任，相应衍生出社会监督和媒体舆论监督。
当然，以上分工和角色定位还是广义层面上的，狭义层面上的分工更细、单位更多，在此不一一列举。
从这些角色定位不难看出，采购人和供应商是十分重要的环节。前者是掌握资源和需求的邀约方，后者是满足需求的履约方。后者为获得利益必然积极谋求中标，而前者若存在寻租，则其中的利益博弈非常之多，寻求“规避招标”的可能性也就大大增加。
三、关于“规避招标”问题理解
（一）法规层面关于“规避招标”的规定。
《中华人民共和国招标投标法》第四条规定：任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。第六十六条规定：涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定：除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：(一)需要采用不可替代的专利或者专有技术；(二)采购人依法能够自行建设、生产或者提供；(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；(四)需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；(五)国家规定的其他特殊情形。招标人为适用前款规定弄虚作假的，属于招标投标法第四条规定的规避招标。
《中华人民共和国政府采购法》第四条规定：政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。
《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十八条规定：在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外。
（二）理论层面关于“规避招标”的解读。
百度百科对“规避招标”给出如下定义：所谓规避招标，是指招标人以各种手段和方法，来达到逃避招标的目的。
容易发生规避招标的项目：
一是附属工程。附属工程一般比较小，建设单位容易忽视，有些单位还存在认为只要主体工程招标了，附属工程就不要招标的认识误区；
二是在项目计划外的工程。计划外工程从一开始就没有按规定履行立项手续，所以招标投标也就无从谈起；
三是施工过程中矛盾比较大的工程。建设单位为了平息矛盾，违规将工程直接发包给当地村民。
规避招标的手法：
一是肢解工程来进行规避招标。建设单位将造价大的单项工程肢解为各种子项工程，各子项工程的造价低于招标限额，从而规避招标。例如在审计过程中就发现某单位将办公楼装修工程肢解为楼地面装修、吊顶等项目对外单独发包。
二是“大吨小标”的方式进行招标。这种做法比较隐蔽，主要是想方设法将工程造价降低到招标限额以下，确定施工单位后，再进行项目调整，最后按实结算。在审计过程中就曾经发现某单位连开始设计过程都没有进行，直接以一张“草图”进行议标，确定施工单位后再重新进行设计，其最后的工程结算造价也大大超过投标限额。
三是打项目的时间差来规避招标。曾发现某单位先将操场跑道拿出来议标，确定施工单位后，再明确工作内容不仅仅是操场跑道同时还增加篮球场工程，其造价也就相应的提高了。
四是在信息发布上做文章。要么限制信息发布范围，要么不公开发布信息，规避公开招投标。
五是部分施工单位多头挂靠搞围标。一家施工单位（包工头）挂靠数家施工企业参加投标，通过编制不同的投标方案拦网围标，从而将其他投标人排挤出局；在有的工程招投标中，甚至所有的投标单位均为一家挂靠，严重破坏了建设市场的公平竞争。
根据华律网整理，所谓化整为零，即把达到法定强制招标限额的项目切割为几个小项目，每个小项目的金额均在法定招标限额以下。
对于这种行为，世界各国和各主要国际组织均持反对态度。如在适用于欧盟15国的“欧盟采购指令”中规定：缔约机构不得为逃避执行“指令”而分割采购合同。
因此，当一项合同分成若干块时，必须将每块的价值都考虑在内以决定该合同是否达到了“指令”规定的限额。
世界贸易组织“政府采购协议”中也规定：采购实体不得为逃避适用“协议”而分割合同。
规避招标还有一些其他方式。如故意拖长合同执行期，采取分期付款，很难确定合同总金额或先签一个小数额的合同，执行完毕后再续签若干次等。
（三）基层操作中存在的理解和执行问题。
以上法律条例和网络解释对“规避招标”做了基本理解并对工程中规避招标的常见做法做了较全面的解读，有一定借鉴意义。
《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十八条规定明确判断是否规避招标标准是：一个财政年度内、一个预算项目内、同一品目、同一类别、应当公开招标而没有公开招标。
但除此之外，实际操作中还存在其他一些问题不够明确或者说仅凭这几个因素难以判断的情况。笔者实务操作中就遇到评审专家和主管部门说法完全对立的情况。如同一品目或同一类别内容分开做的预算且已经批准是否不算规避？ 如同一品目或同一类别的具体判断标准是什么？不同系统或项目的信息化运维算一个类别或品目吗？需要强行把不同信息系统的运维委托给一家单位吗？同一系统或项目的开发和运维可以分开吗？信息化服务项目与货物、土建工程混合的如何操作？对拆包的标准不同管理机构的解读以及专家的意见不一致等等。
四、对加强“规避招标”理解的几点建议
1. 从顶层设计角度进一步明确上述歧义问题，针对政府采购中的关键环节进行单独的制度解释，明确判断的要素。如一个财政年度内、一个预算项目内、同一品目、同一类别、同一项目（含配套项目）、相近的施工时间段、相同的施工队伍、相同的结算单位和账户、其他应当公开招标而没有公开招标的情况，上述各个要素应结合实务有更细致的解读，增强可操作性。
2. 由权威部门定期编制发布一些规避招标的反面案例进行警示教育，能兼顾不同行业、不同监管部门更好。
3. 统一解释口径。尤其是政府采购管理部门、审计部门、财政部绩效评审等监督管理部门对于规避招标等常见概念应有统一的口径，以免基层单位左右为难。
4. 建议多开展政府采购工作的培训，从制度层面上鼓励并保证政府采购操作人员能有条件多学习、多提高。
5.建议加强队伍建设，尽量保证政府采购人员的稳定性，避免因人员频繁变动造成法规理解和经验储备的差异及不足。
（本文作者：张晓杰，单位系人社部人事考试中心；徐涛，单位系中央财经大学。）
发表于 2017-10-13 22:40:39
