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发表于 2018-2-9 22:38:59 |显示全部楼层
从预算管理的角度重新审视政府采购


原创 2018-02-09 印铁军 中国政府采购杂志

(本文发表于《中国政府采购》杂志2018年第2期,作者单位系湖南省财政厅政府采购处)

政府采购是预算管理的重要手段,是预算管理不可分割的组成部分。

首先,两者主体一致,行政机关、事业单位和团体组织是采购人即政府采购的执行主体,他们同时也是预算单位,是预算管理的执行主体。

其次,两者对象一致,政府采购是使用财政性资金以合同方式有偿取得货物、工程和服务的采购行为,财政性资金被进一步明确为“纳入预算管理的资金”,有偿取得则意味着和预算支出,预算资金是共同的核心。

第三,对于政府通过合同方式取得的资产和购买的服务,政府采购是预算支出的主要方式,采购预算是部门预算的一部分,从编制预算到国库集中支付、绩效评价,政府采购和人员定额管理、转移支付等预算支出一样,都是预算管理的一部分。

第四,政府采购是预算管理的延伸和细化,在预算指标明确到预算科目、预算项目的基础上,采购合同进一步细化延伸到采购品目甚至采购标的,使得预算管理更精准、更严格。因此,政府采购是预算管理的一部分,是预算管理的重要手段,也是财政管理的重要基础。研究政府采购制度,必须把政府采购纳入财政制度的整体框架中,从预算管理入手, 通过研究采购预算与部门预算的关系,探索政府采购与国库集中支付、行政事业单位资产管理、和预算绩效评价的内在联系,建立“预算——计划——采购——支付——绩效评价——监督”的政府采购运行机制。

因此,完善政府采购制度应该以《预算法》为出发点,从加强财政管理的角度,重新认识《政府采购法》,认真厘清过去沿用招标投标管理体系带来的困扰,破解政府采购管理难题。

一、采购预算的编制审批


《预算法》第三十二条规定:各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求,以及绩效目标管理等预算编制规定,根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况,编制本部门、本单位预算草案。

《政府采购法》第三十三条规定:负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时,应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出,报本级财政部门汇总。部门预算的审批,按预算管理权限和程序进行。

政府采购预算是部门预算的组成部分,与部门预算同步编制,政府采购项目源自部门预算中的项目支出、基本支出的预算项目,涉及采购的预算指标应该单列下达。在预算编制过程中,对于涉及采购的基本支出项目,一般应按照预算支出标准和资产配置标准编制采购预算,而涉及采购的项目支出项目或没有对应预算支出标准或资产配置标准的基本支出项目,预算编制部门应结合以前年度的采购情况,根据最新的市场调查和价格测算的结果提出资金预算,工程项目或重大项目还应该进行预算评审或投资评审,对于申报项目时不能确认详细规格、具体要求以及不能事先计算出价格总额的特殊项目,也应该结合市场调研情况估算最高限额作为资金预算。

因此,严格按照《预算法》编制、审核、批准的部门预算,采购预算应该是与预算项目分开或单列的,采购需求或项目总体解决方案是明确的,经费预算是经过价格测算或评审的。需求明确、经费经过价格测算的采购预算,不仅仅是开展采购活动的前提,也是部门预算编审的前提。我们常说先预算后采购、无预算不采购,其实,严格按照《预算法》,预算不明确、不细化也不能采购。

目前政府采购的种种乱象,很大一部分与采购需求不详细、不明确有关,仅仅依照《政府采购法》,也找不到遏制的办法,但是,《预算法》对编制、报送、调整预算等过程中的违法行为明确了法律责任。采购需求明确、经费经过价格测算的采购预算,是预算编制的前提,也是预算编制过程中最关键的责任。明确采购需求是预算单位也就是采购人在预算编制阶段的责任,采购需求应该按照《预算法》的要求在采购预算的编审过程中明确。过去,将明确需求的工作责任留到采购环节甚至编制采购文件的环节,给采购人、采购代理机构推脱责任留下了的机会,责任划分不清晰,既不利于部门预算编制,也不利于提高采购效率,最终影响预算执行进度。

当然,目前在编审部门预算、采购预算时明确采购需求、将预算细化到科目、项目、品目可能还存在一些困难,可以考虑将明确采购需求的责任定位在下达预算指标或者备案采购实施计划时,至少,明确的需求应该作为采购预算的一部分履行预算审批程序。

理解了政府采购是预算管理的关键环节,就能理解为什么政府采购要公开预算、为什么报价超过预算就要废标或终止采购。因为在预算执行过程中,人大批准的预算是刚性的,项目内容、预算金额的变化都应该按照《预算法》规定的权限和程序进行调整。所以,采购预算是政府采购各个环节的“天花板”:可变需求在最终确认时必须控制在预算允许的范围内,而不是在采购过程中临时调整预算;中标成交价是受预算控制的、不可变更的总价,可以分解到工程量清单的数量和单价,而不是没有数量限制的单价或与采购预算无关的承诺、入围资格;政府采购合同的总价、标的是不可更改的,不经预算调整程序,履约过程中不能随意变更。

因此,如何在政府采购货物服务招标的实践中把握两阶段招标、总承包招标,如何在适用《招标投标法》的政府工程的合同履行中把握签证变更,还需要从预算管理的角度重新审视。另外,经过人大批准的采购预算中有关采购预算、采购需求,是否应该排除在供应商对采购文件的质疑投诉的范围之外,从而将供应商的争议更加集中在采购过程和采购结果?

二、采购预算的执行规范


《预算法》第七十二条规定: 各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂,确需调剂使用的,按照国务院财政部门的规定办理。

《政府采购法》第六条规定:政府采购应当严格按照批准的预算执行。第三十三条规定:部门预算的审批,按预算管理权限和程序进行。

经人大批准的采购预算是政府采购的前提,只有经批准采购预算的项目,才能开展采购活动,先预算,后采购,无预算,不采购。采购预算在执行中调整、追加、结转,应按预算管理的权限和程序进行。决算时,采购预算的完成进度应与部门预算的执行进度一致,采购预算的结转应与部门预算指标的结转一致。在实践操作中,采购标的与采购预算不一致、采购标的甚至合同标频繁变动的情况时有出现,长时间甚至跨年不备案采购计划、不启动采购或者启动后无故停滞不前的情况也屡见不鲜,采购监管部门对此往往心有余而力不足,依照《政府采购法》处罚无足够的依据。

财政部门应该以明确和细化采购需求为核心、以提高预算绩效为目标,通过加强采购预算管理不断加快预算执行进度。政府采购是预算执行的关键环节,应该从强化采购预算管理入手,通过预算、决算审批,特别是年终指标结转控制等预算管理手段,推动采购人加快采购活动的执行进度,从而推动加快预算执行进度,主动纠正不及时开展采购活动、不足额拨付预算支出资金的行为,对不按规定进行预算调整、改变预算支出用途的,依照《预算法》进行处罚。

三、采购预算的资金支付


《政府采购法实施条例》第五十一条规定:采购人应当按照政府采购合同规定,及时向中标或者成交供应商支付采购资金。政府采购项目资金支付程序,按照国家有关财政资金支付管理的规定执行。

《预算法》 第六十一条规定:国家实行国库集中收缴和集中支付制度,对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。

国库集中支付,在预算资金直达供应商的同时将采购结余的资金留在了国库,既提高了资金使用效益,又防范截留挪用等风险,已经成为了我国财政资金支付的基本方式。如果政府采购与国库集中支付相结合,支付申请与预算指标、采购合同、验收报告配套,国库集中支付就能做到无死角,财政部门对预算执行的监管就能真正实现精细化、无死角。但是,目前紧急采购、涉密采购以及限额以下的分散采购即小额采购,都不在政府采购法定的范围之内,国库集中支付和政府采购监管口径不一致,《政府采购法》和《预算法》双剑合璧的强大威力还不能很好地发挥。

笔者认为,可以依据《预算法》和国库集中收付的相关制度,借助互联网电商平台,建立健全小额采购制度,将小额采购合同进一步细化延伸到采购品目甚至采购标的,小额采购合同纳入支付计划备案,还可以与公务卡相关联,进一步提高预算资金的使用效益。

《政府采购法》第四十一条规定:采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目,应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。应当看到,政府采购的合同验收和评审同样重要,因为,评审只是采购人代表、专家对投标文件、响应文件的形式审查,只有验收合格才是采购活动圆满完成的真正标志,验收才是更需要专家、专业能力的重点环节。忽视、轻视验收结果,都将导致国库集中支付这个预算执行的最后环节无法严格把关,甚至无法追责。评审程序、评审制度的完善只是采购成功完成的必要条件,而非充分条件,供应商虚假响应、低价应标等现象即使评审阶段没有发现或无法证实,采购人只要把好合同验收关,是完全可以避免损失的。

合同验收与国库集中支付相结合,是预算单位资产管理的基础和起点,也是预算绩效评价的基础和起点。以合同方式取得的资产,预算单位应该依据资产管理规定进行分类登记和管理,同时,采购结果又给财政部门提供了资产监管的依据。一方面,采购是否符合部门预算审批的资产配置标准,另一方面,随着预算执行从预算科目、预算项目细化到采购品目、采购标的,采购结果和预算绩效评价又可以反过来为进一步完善资产配置标准以及同类货物服务的采购提供依据。

四、采购预算的执行主体地位

《预算法》第五十三条规定: 各级预算由本级政府组织执行,具体工作由本级政府财政部门负责。 各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果负责。

预算单位的预算执行主体地位,《预算法》规定是很明确的、权责是对等的。《政府采购法》虽然没有明确的条文,但是关于采购人的采购主体地位,定位是明确的,权责也是对等的。《政府采购法》除了规定采购人采用公开招标方式以外的采购方式需要批准外,采购人在整个采购过程中的主体地位是明确的,如:未纳入集中采购目录的项目,采购人可以自行采购也可以委托采购;采购人可以对供应商的资格进行审查;采购人代表和专家组成评审小组,从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商参与采购活动等。

但是,政府采购的具体管理办法增加了不少对采购人的限制,如:采购人自行组织招标需满足相关条件,招标文件需征询专家意见或进行专家评审,供应商资格审查由评标委员会负责,评标专家必须从专家库中抽取且采购人代表不得担任评标组长,只有财政部门才能认定中标无效情形等。这些限制,许多是参照招标投标的管理办法建立的,有的甚至与《政府采购法》相左,多年来,对政府采购货物服务的招标方式以及非招标方式产生了严重影响,更重要的是,采购人的采购主体权利和责任被肢解、打乱,导致政府采购的问题和结果无人负责、难于追责。

从供应商取得资格预审文件或采购文件直至合同验收,采购人和供应商是平等的市场交易主体,应该围绕满足采购人的采购需求来完成供需对接。除了国家法律法规的强制规定,政府采购制度应该依照基本商业规则和基本道德行为规范,给予采购人开展采购活动的权力,似乎与预算管理的主体责任存在矛盾。

其实,预算执行的主体责任可以通过采购要约,将采购需求传导到采购文件再传导到采购合同,然后通过验收报告传导到国库集中支付。政府采购与普通社会采购不同的是,不能有效体现预算管理要求和财政政策功能的采购文件、采购合同违反《预算法》和《政府采购法》,中标成交结果无效,造成的损失由采购人承担,还要依法追究采购人的直接责任人员、主管人员的责任。

因此,采购的主体责任首先是不违背《预算法》等国家强制法规,其次,是不能违背《政府采购法》规定的程序和要求,再次,依照基本商业规则和基本道德行为规范开展采购活动。通过采购要约的传导,采购人完全可以做到对采购结果负责、对预算执行结果负责。

主体责任向预算管理的主体责任归位,制度目标从招标投标的习惯思维向以发挥预算政策效能为核心的新思维转化,是下一步政府采购制度完善的方向。跳出招标投标的参照系来重新审视政府采购,政府采购的制度设计应立足于财政工作,从预算管理出发,彻底摒弃过去的习惯做法,落实采购人预算执行的主体责任和采购主体责任,真正做到采购人对采购结果负责。

笔者建议,在进一步完善采购人资格审查的基础上,可考虑逐步提高采购人代表在符合性审查中的话语权,将专家的作用更多地发挥在合同验收上;同时,进一步“硬化”中标成交标准,在“满足全部实质性要求”的基础上,充分利用供应商的竞争来降低中标成交价格,减少预算支出;将采购主体责任扩充到合同验收阶段,在公开采购合同的基础上,采购人还应公开合同验收报告,允许供应商可以对采购合同、验收结果提出质疑投诉,让政府采购活动的全过程始终处于供应商和社会的监督之中。

政府采购独特的质疑投诉机制为加大采购人的采购主体责任提供了保障。采购人答复质疑是基于市场交易规则的平等协商过程,采购人作为主体责任人,理应修正不合理的采购文件或纠正采购活动中的违法行为,也应该随之变更中标成交结果。如果采购人不负责任地随意变更中标成交结果,那么随之而来的供应商投诉就会制约他的权力,财政部门处理投诉还要追究其责任。加大采购人质疑答复的责任,不仅落实了采购人的采购主体责任,也使得财政部门可以真正从具体的采购活动中完全退出,退守到“看门人”的角色。


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