周智贤：政府采购应强化采购人的主体地位 【转】

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政府采购应强化采购人的主体地位

原创 2018-04-03 周智贤 今日公共资源交易

政府采购，是指采购人（各级国家机关、事业单位、团体组织）使用财政性资金采购依法指定的采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购最终的目标是为采购人购买到质优价廉的、符合采购方需求的货物、工程和服务，政府采购的一切程序和办法都理应为了这个目标而确定。采购人在政府采购活动中具有天然的主体地位，无可争议的应当享有相应的权利并承担相应的责任。但由于我们国家的政府采购工作从开始起即承担着预防采购领域的腐败任务，因而在实际采购工作中，往往限制和淡化了采购人的许多权利，将采购人的权利分散到采购代理机构、监管部门手中。采购人即已不享有应有的权利，便可推卸本应由其承担的责任，造成政府采购工作中的一些混乱状况，高价采购和恶意竞价现象并存，采购效率低下，供应商毁约、违约现象时有发生，对采购结果没有人承担责任。随着政府采购目标从注重“节支防腐”向“物有所值”转变，实际工作中采购人主体地位作用发挥不够的问题愈加突现。实际上，《政府采购法》对采购人的主体地位是明确的，新修订的财政部87号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》又对采购人的主体责任和权利进行了进一步的明确和加强。本文结合实际工作，对政府采购工作中加强采购人主体权利和责任谈一谈自己的认识。

一、从政府采购源头上保障采购人的主体权利

（一）按照本单位实际编制政府采购预算、确定采购需求是采购人的权利。87号令规定“采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算”，采购人是采购对象的最终使用者，只要不违反公平公正公开原则，不对潜在投标供应商实行差别待遇和歧视待遇，不违反政府采购法明文规定，采购人有权利、有责任确定采购标的的技术规格、商务要求、标的数量、项目交付时间地点、验收标准等。

（二）采购人有自行组织招标或自主确定委托代理机构代理招标的权利。除必须由集中代理机构代理的纳入集中采购目录的政府采购项目外，87号令规定“采购人可以自行招标，也可以委托代理机构在委托的范围内代理招标”。即，采购人只要有编制招标文件、组织招标的能力和条件，同时有与采购项目专业性相适应的专业人员，即可自行组织招标，当然采购人也可委托代理机构招标，且代理机构的权限仅仅限于采购人授权的范围内。实际工作中，有些地方由政府监管部门强行为采购方指定代理机构，或通过遴选、入库、摇号等方式确定代理机构的做法实际上是限制了采购方的权利，这也为采购人推卸采购责任提供了借口。

（三）采购人有编制和确认招标文件的权利和责任。招标文件是采购人采购意愿的集中体现。对供应商的资格要求、采购标的的技术和商务要求、合同主要条款的设定、评审方法和评分标准的设定都由招标文件所规定，招标文件编制的是否科学合理，是招标是否能够成功，能否实现采购人采购意愿的基础和关键。在实际工作中，由于采购人没有专业技术人员，或出于避嫌及推脱责任的考虑，往往由采购代理机构越俎代庖，包揽了编制招标文件的所有工作。实际上，即使由代理机构编制招标文件，也应在采购人的授权范围内根据采购特点和采购需求编制，最终采购文件须由采购人书面确认。同时,87号令在给与采购人编制、确定采购文件权利的同时，对其行为也给与了明确具体的限定，如“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格条件或者评审因素，也不得通过将进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇”，“采购人、采购代理机构一般不得要求投标人提供样品，仅凭书面方式不能准确描述采购需求或者需要对样品进行准确判断以确认是否满足采购需求等特殊情况除外”，“招标文件、资格预审文件的内容不得违反法律、行政法规、强制性标准、政府采购政策、或者违反公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则”。

二、在政府采购程序上突出采购人的主体地位

（一）政府采购工作应该由采购人负责组织。87号令规定“开标由采购人或者采购代理机构主持”，“采购人或者采购代理机构负责组织评标工作”，表面上看，采购工作的组织可以由采购人负责，也可以由采购代理机构负责，实际工作中，也大多有采购代理机构组织评标，但代理机构的一切行为均应在采购人的授权范围内进行，实质上是受托代行采购人职能。

（二）设定投标人资格条件和对投标人进行资格审查是采购人的权利。《政府采购法》规定，投标供应商参加政府采购活动，除必须具备的法定基本条件外，“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”，“采购人可以要求参加政府采购活动的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查”，87号令进一步明确“公开招标采购项目开标结束后，采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查”。这些规定，都是和政府采购的目标及采购人的采购主体地位相匹配的。但在实际采购事务中，或出于担心采购人有意偏袒和排挤部分供应商的考虑，或出于采购方缺少专业人员的实际，或采购方出于避嫌的考虑，采购人对于对投标人资格审查的权利和责任往往被动或主动的让渡于或公证机构、或采购代理机构、或评标委员会。

（三）采购人可以指派代表参与政府采购评审工作。87号令规定“评标委员会由采购人代表和评审专家组成，成员人数应当为5人以上单数，其中评审专家不得少于成员总数的三分之二”，同时允许采购人在评标前对项目背景和采购需求进行必要的说明，但说明内容不得含有歧视性、倾向性意见，不得超出招标文件所述内容。一些地方出于各种考虑，有意淡化和排除采购人的权利，评审委员会中不允许有采购人代表，甚至不许采购人代表进入评审现场的做法是于法无据的，也不利于采购目标的实现，甚至为采购结果无人负责留下了隐患。

三、在政府采购结果上强化采购人的主体责任

（一）采购人有依法确定中标人的权利，与之相对应，有依法和中标人签订采购合同的责任。“采购代理机构应当自评审结束之日起2个工作日内将评审报告送交采购人。采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标或者成交候选人中确定中标或者成交供应商”，即，中标供应商最终是由采购人确定的，但采购人确定中标供应商的权利是有严格限定的，一般情况下，采购人应按照评审报告的推荐中标候选人的顺序确定中标人，如不按照推荐中标候选人的顺序确定中标人，则应具有充分的合法理由。一旦确定了中标供应商，采购人即应和中标供应商签订书面合同，且签订的合同不得对招标文件确定的事项和中标人投标文件做实质性修改，除此之外，“采购人不得向中标人提出任何不合理的要求作为签订合同的条件”。

（二）采购人对最终采购结果负责，有对采购项目进行验收和及时向采购人支付采购资金的责任。采购项目的成败，最终体现在是否按照采购方的实际需求购买到了质优价廉的产品、工程或服务，采购项目的验收是采购过程最后的也是最关键的一个环节，没有严格认真的验收，再科学严谨的采购，都有可能造成功亏一篑。采购需求的提出、采购技术参数的确定、采购文件的编制、采购程序的组织都是以采购人为主体完成的，且采购项目最终是交由采购人使用的，采购标的是否达到采购文件、投标文件和采购方的实际使用要求，采购人最有发言权，因此，对于采购项目的验收即是采购人的权利，也是采购人不容推脱的责任。

（三）采购人是答复质疑的责任主体，同时也有配合财政部门调查处理投诉事项的义务。如前所述，采购需求的确定，采购文件的编制、采购过程的组织，都是以采购人为主体完成的，按照权责对等的原则，对采购质疑的答复理应是采购人的责任，因此，财政部第94号令《政府采购质疑和投诉办法》规定“采购人负责供应商质疑答复。采购人委托采购代理机构的，采购代理机构在委托授权范围内作出答复”。投诉是因为质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复，而向财政部门提出的，且财政部门受理投诉的前提条件是“提起投诉前已依法进行质疑”，“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围”，此时，采购人在处理投诉环节中已变为被投诉的主体，配合财政部门处理投诉事项自然就是采购人义不容辞的责任。

（作者单位：宁夏中卫市公共资源交易中心）