行政审批中介服务采购机构选取方式初探

johnie1980gz

    自国办印发《关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案的通知》（国办发〔2014〕59号）和《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发〔2015〕31号）以来，为破除中介服务垄断、规范中介服务管理，部分省市陆续建立了网上中介服务采购平台，并涌现出了各种中介服务机构选取方式。如何科学制定中介服务机构的选取方式，实现公平与效率的有机统一，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，成为中介服务管理领域的重要课题。
一、        存在问题
目前，常见的中介服务机构选取方式包括直接选定、随机抽取和竞价，另外还有“择优+随机抽取”、“报价+择优”、奖励模式等。
（一）        直接选定
直接选定的称谓还包括直购、自主选择、直接选取等，意思是指由项目业主直接选定符合条件的中介服务机构。
优点：效率最高，项目业主可结合实际情况直接选定中介服务机构。
缺点：显而易见的是，直接选定的自由裁量权太大，这与成立中介超市打破垄断的初衷是相违背的。因此，各地对于直接选定都会有一定的条件限制，比如广东某市是采用限额条件，对服务费用的金额或项目投资规模予以限制，而广东另一个地市是将适用范围限于社会投资项目、重点项目、督办项目及其他重要紧要项目。
（二）        随机抽取
随机抽取是指采取电脑随机摇号形式从报名的中介服务机构中进行随机选定。
优点：公平性最高，每一家符合报名条件的中介服务机构均有同等的中选机会。
缺点：由于中介服务机构难免存在良莠不齐的情况，单纯的随机抽取造成随意性太大，造成选中中介服务机构的实力完全取决于运气，这也是实行随机抽取方式的地区易受诟病之处。
（三）        竞价
竞价是指由报名的中介服务机构进行网上竞价，按价低者得的方式确定中介服务机构。由于单纯的竞价容易引起恶性竞争，部分地方由业主单位设定最高限价和最低限价，出现多家中介服务机构报最低限价时，通过摇珠随机选定。
优点：引入竞争，有利于弥补随机抽取方式的随机性过大和直接选定方式的裁量权过大。
缺点：由于服务不同于标准化程度较高的小额工程施工或政府集中采购目录中较为通用的货物，换言之，服务的同质性程度较低，单纯的竞价将容易导致恶性竞争从而影响服务质量。设置最低限价的做法可予以一定程度上的弥补，但是最低限价的设定标准未有统一做法，而且当报出最低限价的中介服务机构超过2家时进行随机抽取，实际上与直接将最低限价作为采购金额进行随机抽取的做法没有本质的区别。
（四）        “择优+随机抽取”
广东某市的做法是由业主单位从信用分不低于同类入库机构平均分的名单中择优选取不少于3家中介服务机构，再采用随机抽取方式确定中选机构，但未明确具体的择优标准。
优点：引入择优因素，一定程度上可体现反映中介服务机构的综合实力，有利于业主单位选中综合实力较强的中介服务机构。
缺点：一是由信用分不低于同类入库机构平均分的中介服务机构组成短名单，该做法缺乏足够的依据和弹性，难以回答为何是不低于平均分而不是前30%或前40%或前60%，在同类入库机构的数量较少时会影响可操作性（如总数不超过5家，信用分不低于平均分的将可能少于3家）；二是对于信用分的计算和管理，目前远远未形成统一的做法；三是业主单位择优选取不少于3家的做法，未明确具体的择优标准，可能会造成裁量权过大从而影响公平，这是在该地区的实践当中得以验证的结果。
（五）        “报价+择优”：
某省的其中一种选取方式是“报价+择优”，意思是中介机构根据公告要求报价，报名时间截止后，项目业主择优选取一家。在该省的政策文件中将该做法称为“报价选择”，鉴于该做法并未将报价作为选取标准，笔者认为实质上是“报价+择优”，优点同“择优+随机抽取”，缺点是未明确具体的择优标准，可能会造成裁量权过大从而影响公平。
（六）        其他
另外，个别地市采用的其他选取方式包括奖励模式和供应商库选取方式，本文不作重点讨论。
综上所述，直接选定和随机收取是恰好相反的两个极端，而竞价对于服务来说并不值得大力提倡。正因如此，目前的做法一般会对直接选定方式的采用加以限制，部分地区已逐步减少甚至取消竞价方式，而单纯的随机抽取也逐渐被引入择优因素的改良方式所取代。值得注意的是，引入择优因素的做法已日益得到更多的共鸣，但如何科学合理地进行择优仍处于摸着石头过河的阶段。
二、        分析思路
从目前存在问题来看，单一的基本选取方式难免或多或少存在天生的缺陷。
（一）        直接选定
自由裁量权最大，随机性最小，适用于不能形成有效竞争的项目。对于预算金额较小的项目，可通过直接选定与随机抽取或其它基本方式相结合的两阶段选取方式，弥补裁量权太大的缺陷。其中，第一阶段采用直接选定的裁量权较大，仅适用于社会性资金项目。
（二）        择优
理论上适用于任何能形成有效竞争的项目，尤其适用于预算金额较大、市场上服务差异性较大或采购需求不够明确的项目。实现择优需科学规范择优因素的选用和评分标准的设定，避免评分的主观性。在择优方式尚未成熟之前，可以与其它基本方式相结合，发挥其它基本方式的优点。
（三）        竞价
以价格为决定因素，容易引起恶性竞争，适用于市场上服务差异性小且价格差异性大的项目。
（四）        随机抽取
随机性最大，裁量权最小，适用于市场上服务差异性小且价格差异性小的项目。可通过与直接选取或其它基本方式相结合，弥补随机性太大的缺陷。
本文分析思路是通过分析基本选取方式的特点和适用条件，结合现状和创新意识，穷举选取的基本方式，然后对基本方式进行排列组合，初步筛选后按裁量权大小进行排序，最后通过分类对适用条件提出建议，目的是避免裁量权过大或随机性过大，适当弱化价格因素，引入择优因素，力图达到某种程度的平衡，从而更好地兼顾公平和效率。
三、        分析过程
（一）        穷举选取基本方式
选取的基本方式除了直接选定、随机抽取、竞价以外，主要还有择优方式。择优方式还可以细分为信用择优、定性择优、定量择优等，但本文的分析过程不作细分。
择优类似于工程招投标和政府采购中的综合评分法，但工程招投标和政府采购中的综合评分主要存在评标细则没有统一标准、评审时难以对投标内容的真伪性进行鉴别、“专家不专”以及评审专家权责不对等造成评审结果不够公正等问题。为解决上述问题，中介服务机构的择优选取不采用专家评审，由系统通过比对择优细则和中介服务机构库的信息从而自动完成评分，中介服务机构库的信息来源主要来自相关部门的官方信息（如工商部门的登记信息、资质核发机构的资质信息、信用管理部门的信用信息等），暂时未能获取官方信息的必要信息由中介服务自行填写上传，并通过信息公开接受全社会监督，发现虚假信息时予以严肃处理。本文将择优细分为信用择优、定性择优和定量择优的概念。
（一）信用择优
信用择优是指将报名的中介服务机构按其信用综合评分从高到低排序，按既定的规则确定中选机构后形成短名单。
优点：信用综合评分是中介服务机构信用和实力的综合体现，有利于项目业主选择信誉更好、实力更强的中介服务机构。
缺点：1.目前尚未有统一的或得到广泛认可的信用评分方法；2.中介超市需要运作足够的时间方能对中介服务机构进行较为全面的信用评分；3.对不同时期入驻中介超市的中介服务机构将在信用评分方面容易造成一定的不公平；4.单纯使用信用综合评分确定中选机构的话，容易造成两极分化。
（二）定量择优
定量择优是指择优因素具有明确的评分权重，择优时需进行具体的量化评分。
优点：可以对中介服务机构进行综合评价，有利于项目业主选择综合实力更强的中介服务机构。
缺点：1.对于评分细则和评分标准，目前尚未有统一的或得到广泛认可的标准；2.要实现中介超市系统自动评分的话，中介超市数据库中须包括所有评分细则对应的客观数据，目前尚难以实现。
（三）定性择优
考虑到择优的权重设置暂时没有相对统一的标准，作为定量择优的补充以及过渡，本文引入定性择优的概念，意思是指择优因素没有评分标准，仅有优先顺序，择优时不进行具体的量化评分。定性择优主要用于报名的中介服务机构数量较多时，通过定性择优形成短名单，然后结合其他方式进行选定。
优点：可以对中介服务机构进行综合评价，有利于项目业主选择综合实力更强的中介服务机构，而且不受限于评审细则和评分标准。
缺点：1.要实现中介超市系统自动评分的话，中介超市数据库中须包括所有评分细则对应的客观数据，目前尚难以实现。2.因只能用于分类而不能用于具体每一家的排序，所以一般适用于确定短名单，难以用于选定中介服务机构。
（二）        选取基本方式的排列组合
对于上述基本方式进行两两排列组合，意思是指选取分为两个阶段，如“随机抽取+直接选定”是指第一阶段通过随机抽取生成不少于3家的短名单，第二阶段由项目业主在短名单中直接选定中介服务机构，以此类推。
（三）        选取方式的初步筛选
    对所有排列组合中明显不够合理或不够科学的进行初步筛选，删除“直接选定+择优”、“随机抽取+择优”、“竞价+择优”和“随机抽取+竞价”，剩余12种方式分别为：
1.        直接选定
2.        择优+直接选定
3.        竞价+直接选定
4.        随机抽取+直接选定
5.        直接选定+竞价
6.        直接选定+随机抽取
7.        择优
8.        择优+竞价
9.        竞价
10.        择优+随机抽取
11.        竞价+随机抽取
12.        随机抽取
（四）        选取方式的排序
    鉴于直接选定的自由裁量权最高，随机抽取的随机性最大（自由裁量权最小），按自由裁量权从大到小排序基于以下假设：1.直接选定>择优>竞价>随机抽取；2. 第一阶段采用直接选定>第二阶段采用直接选定;3.第二阶段采用随机抽取>第一阶段采用随机抽取。
    基于以上假设，通过比较可得到12种选取方式按裁量权从大到小（或随机性从小到大）的排序：1>5>6>2>3>4>7>8>9>10>11>12.具体比较过程从略。对于财政性资金项目，应严格限制采用1，建议不采用5、6、12.
（五）        选取方式的分类
按选取方式的裁量权从大到小进行分类：
   第一类：单纯直接选定或第一阶段进行直接选定，项目业主的裁量权最大，应加以严格限制。
第二类：第二阶段进行直接选定，项目业主的裁量权较大。
第三类：择优或第一阶段采用择优，项目业主的自由裁量权较为适中。
第四类：竞价、随机抽取及两者的组合，其中随机抽取的随机性较大，项目业主应谨慎采用。
（六）        选取方式适用情形的探讨
1.        考虑到中介服务采购原则上应通过竞争方式选定中介服务机构，因此直接选定仅适用于未能形成有效竞争的项目，包括：相关部门针对由于金额较小不能形成有效竞争的项目，制定的可采用直接选定方式的项目范围；经过两次公开采购，报名家数不超过1家，且未发现采购公告或采购需求存在不合理的限制性条款的项目。
2.        财政金资金项目一般不采用“直接选取+竞价”或“直接选取+随机抽取”。“直接选取+竞价”建议适用于金额较小、市场上服务差异小、价格差异大的社会性资金项目；“直接选取+随机抽取” 建议适用于金额较小、市场上服务差异小、价格差异小的社会性资金项目。
3.        可以形成有效竞争的，尤其是金额较大、市场服务差异大的项目，首选择优。其中，金额较小的可采用“择优+直接选定”；市场上服务差异小，价格差异较小的，可采用“择优+随机抽取”；市场上服务差异小，价格差异大的，可采用“择优+竞价”。
4.        未实现择优方式之前：服务差异小、价格差异大的，可采用竞价；服务差异小、价格差异大且设有最低限价的可采用“竞价+随机抽取”；服务差异小、价格差异小的，可采用“随机抽取+直接选定”；金额较小、服务差异小、价格差异大的，可采用“竞价+直接选定”。
5.        不建议采用单一的随机抽取方式。
对于社会性资金项目，原则上对选取方式不作限制，但鼓励项目业主结合项目的实际情况参照执行上述原则。
四、        结论
中介超市应严格限制单一的直接选取方式和单一的随机抽取方式，单一的竞价应避免恶性竞争，重点是积极引入择优的选取方式，理想的择优方式是综合客观评分，理想的评标因素可包括资质、同类型业绩、执业人员数量、同类型业绩获奖情况、服务报价、服务进度承诺、服务质量承诺、信用综合评分等。在实现定量择优之前可用定性择优作为补充和过渡。积极探索实现信用综合评分和系统自动择优评分。实现择优选取之前，可采用基本选取方式的适当组合，避免裁量权过大或随机性过大，争取兼顾公平和效率。

johnie1980gz

定性择优举例如下：项目业主设置了三项择优条件，按优先顺序分别为近两年内具有本项目要求的资质方可承担且合同金额不小于100万元的同类型业绩5宗或以上、具有注册造价师执业资格人员不少于5人、连续3年或以上被工商部门评为重合同守信用单位，假设短名单的人数拟定为3家，当报名人数超过3家时，首先由系统根据中介服务机构资料库中的信息判断同时符合以上三项择优条件的是否不少于3家，是则全部进入短名单，否则按择优因素的倒叙先删除一个择优条件（本例子是先删除“连续3年或以上被工商部门评为重合同守信用单位”），然后判断同时符合其余两个择优条件的是否不少于3家，是则全部进入短名单，否则继续删除择优条件，直至符合的家数不少于3家进入短名单。