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政府采购合同官制度不等于评定分离
中国政府采购报
——还权采购人的一点思考
■ 陈梁
日前，笔者在某业内论坛上了解到这样一种观点，合同官制度不过就是评定分离制度，而且该制度只在国内个别地方（如深圳）实行，其发挥的作用和效果并不明显。由此断论，合同官制度在国内行不通。笔者认为，这一看法值得商榷，在我国当前推行 “还权采购人”及“权责对等”的政府采购改革工作大背景下，此类有关政府采购改革方向的问题，不弄清楚原委匆忙上马、否定，对政采工作是不利的。
对此，笔者结合还权采购人的思考，对合同官制度作了如下分析：
一、合同官制度正确运行的三项原则
将合同官制度等同于评定分离的观点，从逻辑上讲，其犯了以点盖面的错误。事实上，合同官制度中确实有评定分离的做法，但评定分离绝不等同于合同官制度。以美国为例，其合同官制度是指，根据首席合同官（或相当于首席合同官的机构首长）的授权，任命特定政府雇员为合同官，并对其进行培训和专业化考试。合同官在采购过程中作为政府的唯一代表，享有“签字权”，负责订立、管理与终止采购合同，做出相关决策，并对采购结果负责。[1]从该制度安排看，为保障政府采购权的正当行使，该制度大体上遵循了权利设置运行的三原则：
一是适合原则，即专业（适合）的人做专业（适合）的事。从定位上讲，合同官是一个专业化、职业化的岗位，合同官在取得职业资格证书之前，必须取得职业水平证书，按照级别不同，由低到高分为一级、二级、三级，每个级别均有不同的教育背景要求。无论是哪个级别，都必须完成既定的知识储备，要符合相应的要求，并具有一定的工作经验才能向联邦政府部门提出资格认定申请，符合条件的才颁发本部门的职业资格证书，最后取得合同官资格。合同官取得职业资格证书以后，仍然要被强制性地参加培训学习，并且必须要达到培训课时要求，否则将面临严重的惩罚，如，被修改或吊销职业资格证书，甚至是丧失合同官资格等。
二是权责对等，即采购项目的决定权及项目成功采购的佣金要同该项目今后的相关责任对等的制度安排。一方面采购业绩的大小、好坏关系着合同官的晋升。另一方面，合同官拥有的签字权是最后的决定权，其权利很大，但这也意味着今后该项目有关的责任，都要与合同官挂钩，由其负责处理后续事项，接受社会监督，承担相应责任。
三是便于操作，即正向激励与反向追责明确而便于操作。首先，在制度设计上，政策制定、项目执行与监督救济三方分离，相互独立，使得三方相互依存，又相互制衡，便于发现问题，有利于各方依法尽责履职；其次，采购全过程信息公开，实现预算编制、公告发布、评审、签订合同、合同履行等全程信息公开，方便各方监督，包括供应商、社会公众、使用人、舆论媒体、联邦问责署等。
二、当前还权采购人改革中存在的问题
当前政府采购改革能否取得实效，关键就在于对上述三原则的认识深度，以及运用其发现、分析、解决问题的力度。比照分析来看，当前的政府采购改革还有许多有待厘清的制度安排、观点理念和具体做法，这大致可以分成三个方面：
（一）人岗匹配问题
即决定合同签订的采购权到底由谁去行使最合适。现行的制度安排是以评审专家为主，采购人依据专家的推荐确认结果。但是当前改革的动向为“采购权还给采购人”，倾向于发挥采购人的主观能动性。
但笔者以为，在专业化、职业化的采购制度建立前，采购人、评审专家、代理机构都不适合承接这一权利，或者说都不具有行使采购权的能力。当前，评审专家是以个人名义参与政府采购活动，更多的是侧重提供技术咨询，对项目实施具体情况、最新市场前沿行情、产品生产成本、供应商策略等关键信息往往缺乏深入了解，且权利义务失衡；采购人本质上也是代理人，只不过按照岗位安排，承担此项工作，其实同样是拿别人钱给别人买东西，由于缺乏岗位考试认证、后续培训轮岗等因素，大多数采购人都是毫无采购行业从业经历的人员，且多数会在轮岗周期（3-5年不等）后被调离采购岗位，往往刚熟悉，就面临换岗了；代理机构从业人员，定位就是辅助人员，接受采购人的委托，职责就是认真组织采购，收取代理费。
因此，无论是采购权给评审委员会，还是归还给采购人，从实践情况看，其实际效果都非常有限。笔者认为，其实任何权利的正确行使，前提都是要潜力和能力兼具。但在当前政府采购权行使主体的选择上，却同时存在选人偏差（潜力偏差）和能力偏差两个问题。如何改变这一困局，笔者认为应采取以下针对性举措：
一是要选定最有合适潜力的权利行使主体。笔者曾在《关于做好当前政府采购内控工作若干基础问题的探讨》[2]一文中有过详细阐述，即无论从国内外实践，还是理论分析来看，集中采购机构是最适合行使集中采购权的主体，采购人是相对较适合行使分散采购权的主体。
二是培育其具有行使权利的合格能力。限于当前的制度安排，可以考虑采取分步走的策略。短期举措可以采取建立采购人从业培训、上岗考试、继续教育的赋能体系，实现形式上可以通过协会或政府购买服务，交由专业化机构提供。长远的解决方案，就是应将建立起一整套具有中国特色的政府采购合同官制度，包含培训、考试、晋升等内容，将政府采购提升为具有专业化、职业化资格认证体系的行业。
总之，应筛选出具有潜力的行使权利主体，并应有机制确保其不断完善提升能力，两者缺一不可。
（二）权责设置及有效监督追责问题
即如何督促权利人正确履职，并予以有效的考核追责。在当前的制度设计中，以合同授予为核心的采购权体系相对较明确，但对不当合同授予及履行的责任约定却较模糊，甚至简单粗糙，政府采购监管部门的考核追责机构力量较薄弱，也未建立对权利人履职的考核体系。同时，采购全过程的信息公开标准化、规范化水平有待进一步提高。
三、对策建议
2018年4月10日，习近平主席在博鳌亚洲论坛2018年年会上，明确提出中国将“加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程”。笔者以为，解决上述问题的契机已经到来。随着谈判进程的加快，国内政府采购制度与国际接轨的进程也必将加快跟进，为配合做好此项工作，必须尽快形成既符合国际惯例，又适应中国实际，权责对等的政府专业化、职业化采购从业人员制度或中国特色采购官制度。笔者认为这是一条必由之路。为此，应采取以下几方面措施：
（一）在合同官制度建立之前，应尽快建立对采购从业人员的准入考试及职业能力评测制度。专业能力是合同官制度的基础，也是政府采购有效运行的基础条件，离开了专业的采购从业人员队伍，其他的工作根本无从谈起。
（二）梳理、细化集中采购机构、采购人等采购权行使主体的各项权利、义务、责任，编制规范执业手册。权责对等不是一句口号，必须将其落实到具体的采购操作环节，细化为可操作规则、制度、职业规范，并予以专业化、职业化的培训学习，形成一支专业化的采购队伍，才能真正将实现权责对等落到实处。
（三）建立对采购权行使主体履职行为的考核评价体系，并与其职业晋升、经济收入挂钩，促使其规范、尽职履责。由于政府采购是用别人的钱给别人买东西，因此，必须利用制度设计消除权利义务不对等的问题，通过正向激励与反向惩罚相结合的激励惩处机制，保障各采购权行使人正确履职。
（四）建立统一的、标准的政府采购信息公开体系。运用信息化手段，建设政府采购信息公开全国“一张网”，达到全国政府采购信息发布标准化、规范化目标，消除信息不对称，引入全社会监督，促进廉政建设。同时，建立政府信息公开考核评价机制，促进各地尽快完成政府采购信息全过程标准化、规范化发布，为全社会、全方位、智能化政府采购监督创造条件。
（五）改革财政部门政府采购监管机构设置及力量配置，实现监采分离、管采合一。按照目前制度安排，只要监督、执行职责还在政府部门，二者就很难做到真正的分离，因为二者有一个共同的上级管理者——政府。在这方面，可借鉴西方国家的做法，将监管部门独立设置。同时，在财政部设立政府采购政策管理办公室，统一牵头梳理、细化全国政府采购政策法规、规则制度。在省级、设区市政府设立政府采购局，负责政府采购业务执行，以达到优化人员配置，实现政府采购规模效益之目的。
参考文献:
[1] 《美国政采合同官制度利弊共存》，中国政府采购信息网，河北浩博律师事务所
[2]《中国政府采购》 ， 2016 (2) :41-44
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发表于 2018-7-17 09:06:49
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发表于 2018-7-17 15:13:08