政府采购评审专家行为规范概论【转贴 推荐】

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政府采购评审专家行为规范概论 (1)

中国政府采购网 2007-11-15  宋勇
  
【转载者注：介绍大家看看政府采购网上宋勇同志的这篇文章。作者详细的分析了在政府采购中，评审专家的概念和各种作用；专家的权限以及对专家的监督等等问题，其详尽是近年来少见的。笔者也还在学习之中。当然，也有一些问题，笔者感觉宋勇同志的文章还没有谈到，或者说，当前人们的普遍认识中还有一些笔者另有看法的地方。笔者曾经写过《斗胆评说专家库》的文章，不知道是否还有必要再论一下？

原文比较长，约2万4千字，分段发出。色彩是转载者在学习时自己加描的。Gzztitc】


政府采购评审专家的行为规范是政府采购制度的产物，是政府采购工作规范的重要组成部分，是体现政府采购活动公开、公平、公正的前提，是采购结果合法有效的根本保障，从而强化对采购过程的监督，对提高财政资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护采购当事人的合法权益，从源头上预防和治理腐败，提升政府采购形象具有十分重要的作用。

评审专家的概念

在政府采购活动中，政府采购评审专家是指符合政府采购规定条件和要求，以独立身份从事和参加政府采购有关评审工作的人员。评审专家从事和参加政府采购招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购活动的评审，行使评审权利，履行相应义务，独立提出评审意见，并承担相应的责任。

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规范评审专家行为的主要内容

评审专家从事和参与政府采购活动，并不仅仅局限于评审工作，简而言之，贯穿于政府采购活动的始终。相对评审活动而言，评审专家事前为采购人或采购代理机构编制招标（谈判或询价通知书）等文件提供技术咨询服务。事中有采购项目招标活动的评标（谈判或询价活动的评审）。事后有配合财政部门投诉处理工作和采购人或采购代理机构答复供应商的质疑等活动。因而，专家行为规范主要内容是政府采购评审（评标、谈判或询价）工作、配合采购人答复供应商的质疑和财政部门处理投诉、为采购人签订合同提供技术服务、参与对供应商的履约验收等。

规范专家行为的必要性

评审专家从事和参加政府采购招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购活动的评审，行使评审权利，履行相应义务，独立提出评审意见，并承担相应的责任。因此，评审专家的评审行为决定着：采购质量和服务是否最优，采购需求是否满足，采购价格是否最优惠，供应商能否取得中标成交资格。因而，评审活动是政府采购的重要环节。这就需要加强政府采购评审专家的监督，明确评审专家的权利、义务和责任，规范评审专家执业行为，从而保证政府采购的公正、公平，提高政府采购工作质量。

专家行为规范的重点与难点

专家行为规范主要是政府采购执行（评标、谈判、询价）环节，质疑、投诉环节，签订合同环节，履约验收环节。专家规范的重点是评审（评标、谈判、询价）环节。不同的采购方式，侧重点各有不同。专家行为规范的难点在于执行评审专家回避制度，保证评审活动客观公正，评审意见合法有效。

专家行为规范的相关依据

评审专家行为规范主要依据是：《政府采购法》、财政部18号令《政府采购货物和报务招标投标管理办法》、财政部、监察部《政府采购评审专家管理办法》等。

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专家行为规范面临的主要问题

一是评审机构（评标委员会、谈判小组、询价小组）组建及专家法定人数比例结构、抽取使用，随意性大。二是不执行专家回避制度，或者执行的时间、方式不当。三是评审活动的保密。四是评审专家业务培训的组织。五是评审技术和评审手段的强化。六是评审活动的监管等等。

完善专家行为规范的基本思路

政府采购评审专家是政府采购工作的行家里手，是顺利开展政府采购活动、提高政府采购质量与效率的可靠保证，是最大限度地满足采购需求的第一参谋。因而，加强评审专家库管理，规范评审专家的执业行为，提高政府采购工作质量是政府采购监督管理部门义不容辞的职责和义务。

一是要以高度的责任感建立和完善评审专家库管理机制，制定较完善可操性强的专家行为规范，为政府采购评审工作提供服务平台。

二是“管、用”分离，保障评审活动公正公平。即评审专家的管理与使用相对分离。统一建立并维护管理评审专家库，公开为采购人、采购代理机构提供服务。评审专家的抽取使用工作，由采购人或采购代理机构按照采购方式法定专家数量，在政府采购监督管理部门的监督下从政府采购评审专家库中随机抽取，并对抽取使用的专家负有保密义务。

三是每年对评审专家组织定期培训学习，提高执业素质，强化行为约束，提高他们依法评审、公正评审的自觉性和主动性，同时强化评审手段，增强对违法违规行为的洞察力。

四是对政府采购专家评审活动加强监督制约，规范专家执业行为，健全专家评审承诺制度、评审现场信息反馈制度，确保政府采购评审活动客观公正，评审结果合法有效，真实地体现政府采购公开、公正、公平的原则，以提高政府采购工作质量，维护好政府采购形象。

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规范评审专家行为的具体内容
（一）政府采购执行环节

1、公开招标、邀请招标采购方式

（1）编制、审核及发售招标文件

①专家参与编制、审核招标文件的必要性

专家之所以参与编制、审核和发售招标文件环节,是因为政府采购项目专业性强，技术复杂，社会关注程度高，招标采购单位（采购人或采购代理机构）对采购项目的质量技术要求不了解，就招标文件征询有关专家的意见，以客观合理的条件公正地对待潜在的投标人，促进公平竞争，保证客观公正地发出招标文件。一是专家应采购人或采购人的要求，就招标文件提出的咨询给予技术支持。二是专家审核招标文件，看是否存在歧视性条款或不合理的条件，内容是否客观，并出具审核意见，形成书面报告。三是招标文件发售期间，就已发出的招标文件内容，专家配合采购人或采购代理机构在招标文件要求提交投标文件截止时间之前，答复投标供应商提出的疑问，澄清有关事项。

专家应采购人或采购代理机构要求，就招标文件提出咨询答复意见，目的是遵循政府采购公开、公正、公平和诚信原则，保证给潜在投标供应商无差别无歧视待遇，维护其合法权益，促进采购活动的充分竞争和公平竞争，维护政府采购“阳光下交易”形象。专家就招标文件提出咨询答复意见的依据是：财政部18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十二条规定：“招标采购单位可以根据需要，就招标文件征询有关专家或者供应商的意见。”第四十九条（六）规定：“配合招标采购单位答复投标供应商提出的质疑。”

②专家配合答疑的内容、时间、地点

专家配合采购人或采购代理机构，在招标文件发出之后至投标文件提交截止之前，即开标前针对投标供应商就招标文件提出的疑问，在招标采购单位指定的地点召开答疑会，对所有投标供应商进行现场咨询答疑，对已发出招标文件进行必要的澄清或者修改，并将澄清或修改的内容作为招标文件的组成部分。

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（2）评标与定标

①评标委员会的组建及专家人数法定组成的问题

根据财政部18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十四条的规定，评标工作由招标采购单位组织，具体评标事务由招标采购单位依法组建的评标委员会负责。又根据第四十五条的规定，“评标委员会由采购人代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数应当为五人以上的单数。其中，技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。采购数额在300万元以上、技术复杂的项目，评标委员会中技术、经济方面的专家人数应当在五人以上单数。”

这里需要注意的问题是：一是根据财政部队18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十八条和财政部、监察部《政府采购评审专家管理办法》第十九条、第二十二条的规定，评标委员会中的评标专家由采购人或采购代理机构根据需要，在开标前半天或前一天（特殊情况不得超过两天），通过随机方式从政府采购监督管理部门设立的政府采购评审专家库中抽取。二是不能作为评标专家参加评标的三种情况。根据财政部18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十五条的规定，就招标文件征询过意见的专家不得参加本项目的评标；采购人不得以专家身份参与本部门或者本单位采购项目的评标；采购代理机构工作人员不得参加由本机构代理的政府采购项目的评标。

根据财政部18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十五条的规定，招标采购单位就招标文件的征求过意见的专家，不得再作为评标专家参加该项目的评标活动。这是因为：就招标文件征求过意见的专家，应招标采购单位的邀请，参与了招标文件审核或招标前对投标供应商的答疑，对招标文件的内容比较了解，对采购需求了如指掌，对所有投标供应商都知晓，在评标之前没有保密要求，不受任何纪律约束，很可能向投标供应商吐露相关信息，泄露采购秘密，在评标时，会带有明显倾向性，就着采购人的意思办，为采购人中意的供应商造声势，极易产生不公正的评标结果。因而，不让就招标文件征求过意见的专家参加该项目的评标活动，是对评标活动保密、回避和保证评标活动客观公正的现实需要。（连载一）

未完，待续

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政府采购评审专家行为规范概论（2）
  

评标委员会中的专家随意指定的弊端

如果招标采购单位对评标委员会中的专家，不是从财政部门设立的政府采购评审专家库中依法抽取使用，而是随意指定，必然存在诸多弊端。
一是人为控制了评审现场。因为政府采购评审专家有明确的评审权利和义务，其评审行为受相关法律和纪律约束，对评审意见承担法律责任，而采购人或采购代理机构随意指定的那些评审专家，没有任何职业道德和法律纪律约束，对自身行为不负任何责任，可随时随地发表带有倾向性意见，就着采购人的意思办，为采购人中意的供应商“拉票”，造声势，这样采购人、评审专家、采购代理机构“三合一”，串通一气，采购人可“一言堂”，完全控制了评审现场。

二是逃离了监管视线。采购人或采购代理机构不通过公开程序，从政府采购专家库中抽取使用专家，而当场指定一些工作人员随意凑够法定专家人数，一方面违反政府采购政策规定，藐视政府采购监管权威，破坏评审专家管理的管用分离原则，另一方面随意指定、参与评标的人员，对政府采购政策法规不清，对采购市场行情不熟，业务不精，鉴别能力不强，使评审工作失去应有的监管作用，不能充分地体现客观公正的评标原则，直接影响着评标质量与效果，给行“暗箱操作”、权钱交易行为可乘之机。

三是采购人说了算。若不通过执业素质高、专业水平强的评审专家来依法评审、公正评审，把关采购项目，那么评审结果就是采购人“自己说了算”，可以为某个供应商“量身定做”采购项目，明目张胆地照顾“老熟人”，可以特定的供应商为标准尺度，恶意排斥、歧视潜在的供应商，使公开透明的招标采购程序走过场，从而达到自定评审结果最终目的。

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②评标专家评标前签署《采购项目评审专家承诺书》的必要性和重要性

评标活动是政府采购工作的重要环节。这是因为评标专家的行为决定着：采购质量和服务是否最优，采购需求是否满足，采购价格是否最优惠，供应商能否取得中标成交资格。因而，建立评标专家在评标前签署《政府采购项目评标专家承诺书》制度，旨在强化对评标工作的监督管理，规范评标专家的执业行为，提高采购质量，明确评标权利和义务及应承担的法律责任，促进评标专家依法评标、公正评标的自觉性和主动性，保护采购人和供应商的合法权益，事先给评标专家以行为警觉，促成其诚信履行相关承诺：一是独立、客观、公正地评标，履行职责，为采购项目提出真实、可靠的评审意见，并对自己的评标行为负责；二是严格遵守评标工作纪律，保守评标秘密，信守职业道德，不得与外界联系，不得随意进出评标现场，不得向外界透露评审详细情况；三是强化执业能力，增强鉴别力，坚决遏制供应商的不正当竞争或恶意串通等违法违规行为；四是提供热忱周到的服务，及时解答有关方面对评标活动有关问题的询问和质疑；五是与即将评审的采购项目及投标人没有利害关系。如果有，主动要求回避。

③评标专家的工作程序
为规范评标行为，增强评标工作的针对性和有效性，促使评标活动规范有序，有章可循，有的放矢，保证评标活动的快捷高效，根据《政府采购法》和其他有关法律规定，财政部第18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十四条详细而明确规定了评标专家的评标工作程序如下：

①投标文件初审（资格性审查和符合性审查）投标文件初审。初审分为资格性检查和符合性检查。资格性审查。依据法律法规和招标文件的规定，对投标文件中的资格证明、投标保证金等进行审查，以确定投标供应商是否具备投标资格。符合性检查。依据招标文件的规定，从投标文件的有效性、完整性和对招标文件的响应程度进行审查，以确定是否对招标文件的实质性要求作出响应。

②澄清有关问题。对投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容，评标委员会可以书面形式（应当由评标委员会专家签字）要求投标供应商作出必要的澄清、说明或者改正。投标供应商的澄清、说明或者补正应当采用书面形式，由其授权代表签字，并不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。

③比较和评价投标文件。按招标文件中规定的评标方法和标准，对资格性检查和符合性检查合格的投标文件进行商务和技术评估，综合比较与评价。评审专家按照评标办法和各投标供应商的投标文件,独立评分并签字,必要时标明评分理由。

④推荐中标候选供应商，或接受采购人委托按照事先确定的办法直接确定中标供应商。中标供应商数量应当根据采购需要确定,但必须按顺序排列中标候选供应商。；

⑤编写评标报告。评标报告是评标委员会根据全体评标成员签字的原始评标记录和评标结果编写的报告。其主要内容包括：招标公告刊登的媒体名称、开标日期和地点；购买招标文件的投标人名单和评标委员会成员名单；评标方法和标准；开标记录和评标情况及说明，包括投标无效投标人名单及原因；评标结果和中标候选供应商排序表；评标委员会的授标建议等等。

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④评标专家编写书面评标报告的必要性及其作用

之所以要求评标专家（评标委员会）编写书面评标报告，是因为评标报告是评标委员会根据全体评标成员签字的原始评标记录和评标结果编写的报告，是评标委员会评标结束后提交给招标采购人的一份重要文件，是评标工作的全面总结，是评标结果的集中体现，是评标专家集体意见的统一结论，标志着评标委员会完成了评标使命，评标活动结束。其作用在于：一是作为招标采购人确定中标人的依据。二是有利于政府采购监督管理部门依据评标报告进行监督检查。

⑤采购人员作为评标专家的利弊

作为采购单位的采购人员，尽管对采购预算一清二楚，对采购需求了如指掌，但如果作为评标专家进入评标委员会，则存在许多弊端：

一是改变了评标委员会的结构。本身评标委员会中有一名采购人代表，又多了采购人员，增大了采购人员在评标委员会中的比例，会导致采购人掌握主动权，控制评标活动。

二是违反了专家管理程序。依照政府采购专家管理有关规定，采购人或采购代理机构根据采购项目需求，在财政部门统一维护和管理的评标专家库中由财政部门的监督下随机抽取使用评标专家。评标专家实行“管用分离”，公开操作。若自行指定评标专家，就违反了政府采购专家管理规定，与暗箱操作无异。

三是在行为不受约束。采购人员不受法规纪律约束，对自身行为不负任何责任，可随时随地发表带有倾向性意见，干扰评标活动，为采购人中意的供应商“拉票”，既对采购人代表和其他专家的评标活动产生潜移默化的影响，又因为在行动上自由，随便出入评标现场，甚至可向场外供应商泄露评标秘密，给幕后交易、损公肥私等腐败行为有机可乘。

四是有悖回避制度规定。从回避制度来看，评标专家有法律规定，与供应商有利害关系必须回避，而采购人员在评标时跟进的，有评标身份作掩护，是否与采购项目或供应商有利害关系，带有隐蔽性，难以查证，回避制度执行较难。

五是专业技术不强。采购人员较之政府采购评审专家，不具备采购专业知识和技能，没有采购实践经验，对政府采购政策法规不了解，对采购市场行情不熟，鉴别能力不强，不能客观公正地评标，凭主观印象判断，直接影响着评标质量与效果，有损供求双方的利益。

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⑥评标专家封闭评标的必要性
根据财政部18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十九条规定，评标专家应对评标过程和结果以及供应商的商业秘密保密。为此,招标采购单位实行全封闭式评标，要求评标专家信守职业道德，遵守评标纪律,将移动通讯工具关闭并集中保管，不准使用其他通讯工具与外界联系，不准随意进出评标场所，不准擅自离开评标现场。这是因为：从反腐倡廉角度来看，评标专家失去评标封闭场所和纪律约束，就会在评标时段有了私下接触投标供应商的机会，与供应商恶意串通，向供应商索贿受贿，向行贿的供应商泄露采购及评标秘密，受供应商指使，给供应商通风报信或牵线搭桥，在评标过程中有明显不合理或者不正当倾向性，为供应商中标“服务”，使评标结果失去客观公正性。从评标工作效率来看，评标专家在评标过程中擅自离开评标现场，玩忽职守，延长了评标时间，推迟了评标结果，影响评标工作程序的正常进行，大大降低了评标效率。

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⑦资格性检查和符合性检查形式和内容

国际上，对供应商的资格审查形式有两种。一种是集中审查，主要是政府采购主管机构统一审查资格，将合格的供应商列入供应商库，供应商可随时申请主管机构审查。资格有效期一般不超过三年。一种是分散审查，由各采购单位自行审查。一个采购单位审查合格的供应商，其他采购单位可免审，减轻审查工作负担。

在我国政府采购过程中，对供应商的资格审查有两种形式。一种是采用两阶段招标法，先招资格标，专门评审供应商的资格，后招商务标，只有通过资格审查的供应商才能参加投标。一种是一步到位法。要求供应商将资格条件证明随同投标文件一并送交采购人，由评审专家在评标时，先评对供应商投标文件进行资格审查，对不符合条件的供应商的投标作无效标处理，不予评审。

就评标专家而言，主要是在评标阶段对供应商投标文件进行审查。根据财政部18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十四条的规定，其审查的主要内容是：对投标文件初审分为资格性检查和符合性检查。所谓资格性检查，就是依据法律法规和招标文件的规定，对投标文件中的资格证明、投标保证金等进行审查，以确定投标供应商是否具备投标资格。所谓符合性检查，就是依据招标文件的规定，从投标文件的有效性、完整性和对招标文件的响应程度进行审查，以确定是否对招标文件的实质性要求作出响应。

⑧澄清投标文件有关问题

之所以要求投标供应商澄清有关问题，是因为其投标文件出现含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容，为便于评标工作的顺利进行，给投标供应商一个澄清、说明或纠正的机会，维护供应商的合法权益。需要注意的是，评标委员会要求投标人澄清、说明或纠正，应当采取书面形式，并由评标委员会专家共同签字。投标人澄清、说明或补正，应当采购书面形式，由其授权投标代表签字，并且内容不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。