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浅谈政府采购中代理业务与交易业务的分离问题??????

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发表于 2019-5-31 14:59:24 |显示全部楼层
浅谈政府采购中代理业务与交易业务的分离问题
在公共资源交易平台整合之前,各类公共资源交易项目处于各自为政的状态,每类项目都拥有自己的交易平台,造成资源浪费、监管不便。2013年全国人大通过了《国务院机构改革和职能转变方案》,明确要求“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台,建立统一规范的公共资源交易平台”。由此,在全国范围内公共资源交易平台整合进入高潮期。而公共资源交易中最具代表性的类别,即政府采购,在公共资源交易平台整合前后,政府采购流程上出现的一些变化,其中政府采购中代理业务与交易业务有可能会分离。那么,代理业务和交易业务是否应该分离、如何分离、分离的利弊又怎样等问题都值得我们探索。



(一)政府采购代理业务。

我国的政府采购经历了从分散采购到集中采购与分散采购相结合这两个发展阶段。随着2003年《政府采购法》和2015年《政府采购法实施条例》的先后颁布,政府采购代理业务日益走向规范化、法治化。这也我们探讨政府采购中的代理问题奠定了基础。“代理”在法律上指以他人的名义,在授权范围内进行对被代理人直接发生法律效力的法律行为。代理行为的产生,可以是受他人委托,也可以是由法律规定或有关部门指定。政府采购代理机构包括集中采购机构和经过资格认定的从事采购代理业务的社会中介机构。根据《政府采购法》及其实施条例的规定,集中采购目录内的采购项目必须交由集中采购机构代理采购;对于集中采购目录以外的采购项目,采购人如果选择代理的方式采购,可以在集中采购机构与经过资格认定的社会中介机构间进行自由选择。

当前政府采购代理机构的代理业务包括根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算来规划政府采购需求,并根据采购需求编写招标文件,拟定采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等。招标文件经采购人确认后,采购代理机构开始组织招标工作,包括发布招标信息、发售招标文件、招标报名登记和资格审查、组织评标专家委员会、开标、评标、确认中标供应商、发布中标公告、招标工作结束后就是签订采购合同、档案整理、投诉质疑回复等。

(二)政府采购交易业务。

“交易”指的是商品的买卖或交换,交易的对象是有价物品或服务,交易形式可以是以货币为媒介,也可以是以物易物。交易行为产生的原因一方面是个体拥有资源的有限性,另一方面是资源使用的竞争性。狭义上的政府采购是指政府采购目录范围内或采购限额以上的购买行为,属于公共资源交易的子类。公共资源交易具有一般交易行为的特征,同时也具有公共性特征,政府采购的核心内容即是完成交易业务,追求公共利益和实现公共价值。

政府采购的核心交易环节主要是发布招标公告、接收投标、开标、评标、中标公示和签订合同,政府采购交易业务涵盖了这些核心交易环节,同时还包括一些为核心交易环节服务的环节,如评标之前的获取专家、开标之前的预约会场以及签订合同之后的档案整理和回复质疑等。

综上,从当前政府采购流程来看,政府采购代理机构的代理业务基本贯穿了整个政府采购的流程,无论是政府采购的前期准备环节还是招标工作开始后的交易环节,都是代理机构在主持工作,也就呈现出一种代理业务与交易业务合二为一的工作模式。

二、政府采购中代理业务与交易业务的分析

当前,政府采购流程中代理业务与交易业务大多是合二为一的,这种工作模式相较集中采购制度之前的自行采购已经是巨大的进步。由于参与政府采购的采购人与代理机构的法律地位是平等的,代理业务与交易业务混合的优势可以用企业的交易成本理论解释。交易成本理论针对企业应该自己生产产品还是向市场购买进行了讨论,该理论认为如果企业能够获得资源并独立生产所有商品与服务,那就无须与其他企业进行交易。那么我们需要讨论的是:政府采购代理机构是否可以生产或者提供交易环节的服务呢?答案是肯定的。

目前,我国大部分的政府采购都是由采购代理机构代理一切工作,采购代理机构能够生产和提供交易环节的各种服务。交易成本理论认为,管理者会为了寻求节省交易成本去进行组织变革,当人们选择价格尽可能低廉的治理结构时,组织将会以一种最优的形式运行。需要指出的是,交易成本理论注重的是经济成本的节约问题,而没有关注到公共价值、公共政策在公共资源交易中的决定性作用。政府采购代理机构代理整个政府采购流程的全部工作,节省了代理业务和交易业务分离下的交易经济成本,但却没有关注制约腐败的公共价值。而代理业务与交易业务混合不分的直接原因在于政府采购制度没有对代理环节和交易环节做出明确区分,其原因是出于节省成本的考虑、还是政策制定时理念认知不到位无需考证。但政府采购的工作流程可以分为前期准备阶段和后期交易阶段则是不争的事实。前期准备阶段包括上报并获准采购预算、采购需求管理、编制采购计划等;后期交易阶段包括项目受理、会场预约、发布公告、专家获取、开标、评标、中标公示、签订合同、档案整理等。如果分开代理环节与交易环节,代理机构将不再能全面参与后期的交易业务,代理业务的范围将会缩小到需求管理、采购计划编制等环节。这样,势必要另设交易机构负责交易业务的运营。从组织管理的角度看,新设机构会增加组织复杂程度、提升管理难度;新部门增加专用性场地、专用性实物资产和专用性人力资产等,这样又会在短期内增加投入,提高交易成本。

因此,与另设交易机构承担交易业务相比,由代理机构完全代理整个采购流程的工作更符合降低交易成本的目的,或者至少直观上看,降低了交易费用。这样,就给我们一个讨论的空间:如何处理代理业务和交易业务的关系?是同有一个部门行使,还是可以由不同部门、甚至不同性质的部门的来分别行使?

三、政府采购中代理业务与交易业务的关系

(一)代理业务与交易业务的分离。

从交易成本理论分析,不区分代理业务与交易业务,将全部采购工作直接交由采购代理机构完成显得似乎更经济、更高效。但如何实现这个目标需要一定外部条件,例如代理机构的廉洁公正、懂法守法、公开透明等。众所周知,中国的现实情况并非如此,这就会使交易成本理论对这一方案的解释力大打折扣。由于整个采购流程都是由采购代理机构完成,如果再缺乏有效的监督制约,那么寻租腐败、合谋串通的非法交易等现象就不可避免地发生。委托代理理论认为,因为信息不对称,委托人通常只能根据不完善的信息来选择和评价代理人。由于委托人难以观察到代理人的全部行动,代理人为了自身利益,在代理过程中倾向于以最小的努力获得最大的报酬,达不到之前承诺水平的结果,这就是“道德风险”。 我国的纳税人、国家、政府、采购人、采购代理机构的关系属于多重委托代理关系。而正是这种多重委托关系决定了采购代理关系的高度不确定性。虽然,集中采购机构属于非营利性事业单位,依靠财政拨款维持运营,但并不代表代理机构的完全理性。基于“行政人假设”,政府部门的工作人员是追求个人利益最大化的“经济人”与维护公共利益的“道德人”的统一体,这就决定了集中采购机构的工作人拥有追求私利动机。如果不加以必要的监管与制约,无法保证他们会出于公心完成代理政府采购的任务。

虽然《政府采购法》出台之后各地已经实施“采管分离”的制度,但是采购监管部门是地方财政部门,有许多集中采购代理机构与财政部门有着千丝万缕的联系,权责界定不清晰,监管中存在越位与缺位现象,为腐败的发生提供了机会。 《政府采购法》与《招标投标法》之间也存在相互冲突的地方,造成管理职能交叉现象的存在,加大了监管的难度。而除了集中采购机构之外,还存在着大量的社会代理机构,社会代理机构属于企业法人,机构以营利为目的。如果监管不到位,社会代理机构在代理政府采购过程中更具有动机进行寻租活动。而且,社会代理机构以收取代理服务费为目的,在政府采购流程不区分代理环节与交易环节的情况下,社会代理机构有机会同时接触采购人与供应商,在信息不对称的情况下它很可能隐藏自己的部分行动,暗中收取供应商的代理费用。这样,既加大了政府采购的交易成本,又可能造成代理机构和供应商之间形成共谋,导致政府采购的质量难以保证。

此外,交易成本理论虽然已经在公共管理领域广泛使用,但并不能解释现实中全部的公共管理行为。一项公共管理制度或一项公共政策所关注的不仅是交易成本问题,还有公共价值的实现,甚至为了实现公共价值,可以接受交易成本的增加。所以,不能仅依靠经济成本的上升或下降来判断代理业务与交易业务的分离是否正确,政府采购的目的是帮助政府更好地实现其公共职能,采购使用的是公共财政资金,因此政府采购具有公共性特征,它是一个公共管理问题。这就决定了政府采购不应只是为了节省经济成本,追求物美价廉,它还必须满足公共价值的需要,承担一定的公共责任。为了保证政府公共职能的实现、减少不必要的财政支出,政府采购的管理体制和运行流程必须严格设计,杜绝寻租腐败。划分代理业务与交易业务和增设交易机构,虽然一定程度上增加了组织运行的显性成本,但是相较于降低腐败发生的风险、保证政府采购的质量来说,这些增加的成本实现了更大的公共价值,因此划分代理业务与交易业务从投入产出的角度来说也是正确的选择。

因此,在前期代理环节与后期交易环节混合不分的情况下,把所有工作都交给采购代理机构去做无疑是加大了代理风险,提高了隐性的交易成本。同时,由于政府采购制度的设计初衷就要制约采购人的任性采购问题。而在一个预算制度尚不够完善的国家里,代理业务和交易业务交由一个机构行使,显然,双方合谋的机会增大、遏制任性采购的可能性减小。目前,我国理论界和实践部门尚未能意识到这个问题。时间上,很多政府采购项目尚未区分代理业务与交易业务。于是,政府采购中心既是代理机构也是交易机构,采取的是采取整体代理的工作模式。但随着公共资源交易中心在全国各地陆续建立起来,代理业务与交易业务将会被隔离。实践中,已经有些将政府采购业务纳入公共资源交易中心的地方采取了这种分离的做法。

(二)如何分离代理业务与交易业务。

划分代理业务与交易业务、增设交易机构的最大问题在于交易成本的增加。公共资源交易中心的建立必然会新增工作场地、机构岗位、人员编制、财政支出,也必将使政府负担加重。但现实操作中一些公共资源交易中心往往与政务服务中心是“两块牌子、一套人马”,并没有导致编制大幅增加的现象。因此,成本的增加并没有预测的那样严重,不应成为阻碍代理业务与交易业务分离的原因,真正重要的是如何划分两种业务的界限。






呵呵~



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发表于 2019-6-4 16:28:22 |显示全部楼层
其实我国实行的是集中代理采购制度,而非像美国的集中采购制度。
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