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BOT项目招标业务实践与经验

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发表于 2009-3-22 16:16:00 |只看该作者 |倒序浏览

　　我公司最近进行了一个医疗废物集中处理处置BOT项目招标，该项目经过各方努力，招标获得圆满成功，业主对此次招标十分满意。BOT项目招标相对我们所熟悉的工程及设备招标有很大的不同，本人仅就该次招标的点滴实践与经验，谈一谈心得体会，希望对具体参与项目招投标工作的同志有所启发和帮助。
　　一、BOT项目的概念
　　BOT（Build-Operate-Transfer）项目又称BOT项目融资，一般是指私营机构(通常以专门设立的项目公司的形式)参与国家公共基础设施项目，并与政府机构形成一种“伙伴”关系，在互利互惠的基础上分配该项目的资源、风险和利益的融资方式。运用BOT方式承建的工程一般都是大型资本、技术密集型项目，主要集中在市政、道路、交通、电力、通讯、环保等方面。BOT的演化方式还有BOO（建设→经营→拥有），BOOT（建设→经营→拥有→转让），BLT（建设→租赁→转让），BTO（建造→转让→经营）等。
　　二、BOT项目的特点
　　由本国公司或外国公司作为项目的投资者和经营者组成项目公司，从项目所在国政府获取“特许权协议”作为项目开发和安排融资的基础，筹集资金和建设基础设施项目，并承担风险。在特许权协议终止时，政府可以固定价格或无偿收回整个项目。项目公司在特许期限内拥有、运营和维护该项设施，并通过收取使用费或服务费用回收投资并取得合理的利润。特许期满后，这项基础设施的所有权无偿移交给政府。
　　三、BOT项目组织的基本结构
　　由于BOT项目通常会在私人部门和多个公有部门(通常是政府部门和其控制的国有企业)建立长期性的、复杂的合同关系，BOT项目的成功依赖于政府部门对BOT项目的有效组织，依赖于政府一方各个部门的协调和配合以及政府顾问部门的高质量的工作。所以BOT项目的组织工作是决定项目进展及降低项目前期费用的决定因素。
　　在基础设施的BOT项目中，通常采用以下的项目组织结构：
招标委员会
　　为落实项目基本条件、加快招标进度和提高工作效率，有必要设立招标委员会（或称招标领导小组）。招标委员会一般是经过政府授权为某一项目招标特别设立的临时机构，招标委员会的主任一般由项目所在地区或城市的政府主管领导担任主任，计划、财政、税务、土地、价格等主管部门和签约单位的主要负责人作为委员会的成员。招标委员会的主要职责是研究招标过程中的重大事项并做出决策。
一般而言，在中国的BOT项目会涉及到以下的主要政府部门：
　　◆行业主管部门（在本次医疗废物集中处理处置的项目中，主管部门是市环保局）
　　◆发改委（计委）（项目审批）
　　◆物价局（项目公司产品/服务的定价问题）
　　◆土地局（项目用地）
　　◆规划委员会或建设委员会（项目的设计和建设）
　　◆财政局（可能的补贴问题和税费问题）
　　◆税务局（税收问题）
　　◆外管局（外汇问题）

顾问班子
　　顾问班子是BOT项目中不可或缺的角色。融资招标需要招标方和投标方的有效沟通，一般情况下，政府缺少专业知识和经验，也没有足够的时间和精力，都需要顾问的协助。顾问班子的常见成员包括：
　　◆ 技术顾问
　　◆ 财务顾问
　　◆ 法律顾问
　　顾问班子将就项目结构的设计等问题提供咨询意见以及回答相关的问题。其作用主要体现在：
　　◆设计项目的整体结构，包括项目的边界条件。由于BOT项目结构的设计牵扯方方面面的问题，它要求顾问熟悉类似项目的运作规律和国际惯例，具有良好的项目全局观、丰富的项目经验。顾问应具有将国际惯例与本土环境对接的能力及对未来政府政策走向的恰当把握。
　　◆ 确定项目结构的主要问题和解决方案，协助招标执行机构审阅招标文件。
　　◆确定项目谈判要点、策略和工作计划。
　　◆在谈判中，就出现的问题提供分析和解决方案供决策
　　四、BOT项目的各个阶段
　　典型的BOT项目一般应经过以下几个阶段：确定项目方案阶段、项目立项阶段、招标准备阶段、资格预审阶段、准备投标文件阶段、评标阶段、谈判阶段、融资和审批阶段、实施阶段（包括设计、建设、运营和移交）。BOT项目的招标可采用竞争性招标、单一来源采购或有限招标方式。在我国一般采用国际竞争性招标方式，包括编制资格预审文件、资格预审评审、编制招标文件（邀请建议书）、评标、澄清与谈判、特许权协议的审批、组建项目公司、完成融资并签署一系列合同等。如下表所示。
　　一、BOT项目的确定
　　1. 初步可行性：这一阶段的主要目标是研究并提出项目建设的必要性、确定项目需要达到的目标。
　　2. 政府审定
　　二、招标采购程序
　　1. 资格预审确定合格单位
　　2. 编制、审核评估招标文件
　　3. 出售招标文件
　　三、投标
　　1. 对招标文件进行可行性研究
　　2. 组成联营体并/确定发起人
　　3. 编制投标文件
　　4. 提交整套投标文件
　　四、选定中标人
　　1. 评标
　　2. 澄清与谈判
　　3. 确定中标人、授予项目
　　4.草签协议
　　五、项目开发
　　1. 组成项目公司
　　2. 签署特许权协议并报有关部门审批
　　3. 完成融资（签署贷款协定）
　　4. 正式签署协议
　　5.签署建筑工程合同
　　6. 签署设备供应合同
　　7. 签署运营和维护协定
　　六、项目建设
　　1. 工程建设和安装
　　2. 设备测试
　　3. 验收
　　4. 技术转让
　　七、项目移交
　　1. 移交程序

　　五、招标程序
　　（一）资格预审
　　由于BOT项目属于非公共部门投资建设和运营的项目，成功的关键是选择一个实力较强的项目发起人或合作伙伴，而且BOT项目开发费用高，开发周期长以及投资规模较大，因而投标风险较大。通过资格预审可将投标人的数量控制在一定的范围，既可保证竞争性，又可减少投标人的风险。
资格预审阶段大约需4~6周。
　　1. 资格预审文件的准备
　　资格预审文件的主要内容包括：
? 项目概述：
　　项目概述是向潜在的和感兴趣的申请人介绍项目的基本情况，包括项目的历史背景、项目的基本描述、项目的范围、项目建设的条件、项目所在地的社会和经济发展状况、项目所在地的发展规划以及有关图纸等。
? 政府对项目的支持：
　　在邀请申请人参加资格预审时应明确政府对该项目的具体支持，以帮助申请人决定是否参加资格预审。
? 需要提交的材料：
　　资格预审文件须明确申请人应提供的详细资料，以满足资审评审的要求。如果投标人是联营体，那么联营体内每个成员除作为单个公司应独立提供其公司的资料外，还需提交一份联营体协议。申请人提供的资料应包括：申请人的公司管理或组织机构、财务状况（包括其最近三年的财务报表和独立的会计师事务出具的审计报告）；在最近五年申请人作为BOT项目发起人的经历、目前承担的或已签约将要进行的BOT项目，并对项目的性质、特点、投资规模、特许期等作简要说明；申请人的融资能力及银行对申请人出具的资信证明；申请人为本项目提供的人员能力、设备能力和未来特许公司的组织结构。
? 资格预审合格条件
? 一般性规定：
　　在资格预审文件中还包括以下条款：资格预审邀请书的澄清、申请书的递交地点以及可在何处进一步查阅和取得有关文件或资料。
? 附表：
　　为方便申请人准备资审申请书和方便评审，最好在资格预审文件中编制一些标准表格以供申请人填写。
2. 刊登资格预审通告
　　资格预审文件经政府审查和批准之后，即可按《招标公告发布暂行办法的规定》在国家有关媒体上发布公告。
　　资格预审公告应包括项目的名称、项目概况、申请人的合格条件、购买资格预审文件的时间、地点和费用以及递交资格预审申请书的时间和地点等。
3. 资格预审文件的出售和澄清
　　资格预审文件的出售时间可以从出售之日起至递交截止日期，也可以规定从出售之日起的一段时间内，任何感兴趣的申请人均可在规定的地点查阅或购买资格预审文件；如在准备资格预审申请书时对资格预审文件有任何问题，可在规定的时间之前通过传真、信函等方式要求澄清。招标人应以书面方式回复购买资格预审文件的所有申请人。
4. 资格预审申请书的评审
　　收到申请人递交的资格预审申请书后，由政府官员、咨询公司、财务顾问、技术顾问和法律专家等组成的评审委员会将对申请书进行评审，在评审过程中可要求申请人对其申请书进行澄清。资格预审评审的条件主要包括：（1）BOT项目的成功经历（即工程经验）。项目发起人与合作伙伴在近几年中具有承担或组织BOT项目和运营的成功经验，且在BOT项目全过程履约情况良好，如具有较好的工程质量和项目管理才能等；（2）财务状况。BOT项目发起人应具有良好的财务状况，能承担项目所需的财务与资源能力，并且合作伙伴应有强大的财团作支持。（3）技术力量。项目公司应能派出信誉良好、经验丰富的合格管理人员；且应有充足和先进的设备、现代企业管理机构和完善的质量保证体系等。
5. 评审结果报批
　　招标单位将通过资格预审评审的申请人名单报政府有关部门批准，然后将资格预审评审结果通知所有申请人。
　　我公司发布资格预审公告后，共有国内外15家单位购买了资格预审文件，经过评审委员会评审共有6家单位通过资格预审，可以购买招标文件。
（二）编制招标文件、特许权协议、制定评标办法
　　整个过程大约需要6~10周。
　　在确定项目结构后、初步落实项目基本条件后，即可开始编制招标文件，为了加快进度，招标文件的准备工作往往与资格预审同步进行，只要保证资格预审阶段和招标阶段的时间能够合理安排即可。
由于BOT项目完全按照国际惯例进行运作，招标文件中，对于项目的经济、技术、法律等方面的问题，必须做出细致、完整、严密的规定，否则，即使是一个看似微小的疏忽，也可能带来不利的后果，轻者致使项目失去公平，使政府处于不利地位，重者将导致招标失败、项目流产，甚至使政府和国家遭受严重的经济损失。
　　招标文件中必须对项目在规划条件、技术标准、工艺和设备水平、环境保护等方面提出明确的要求，详细说明政府在技术、经济、法律等方面的要求，让投标人尽可能充分和准确地领会政府的意图。应该把投标人必须遵守的强制性的要求和可由投标人建议的可协商的要求区分开来。
　　在特许权协议中，应规定项目涉及的主要事项，明确政府提供的各种支持条件或者承诺。评标标准应该体现政府在选择什么样的投资人和建成一个什么样的项目方面的要求和标准，尤其要对主要目标（例如：最终消费者支付的价格最低，或者公共开支最低，或者对整个经济而言项目的投资费用最低等）有一个清楚的定义。招标文件中规定的评标标准应该尽可能明确和详尽，以便于投标人设计出最符合政府要求的方案。
　　我公司在承揽了该项目招标代理工作后，应业主要求，积极联系、聘请了有关经济、法律和技术方面的专家，对招标文件中的方案、内容和特许权协议多次进行论证、研究和修改。针对该项目特点，我们在招标文件中明确要求投标人的投标文件必须就下列关键方面进行详细描述：
? 医疗废物处理处置系统的性能或水平；
? 技术方案；
? 投标人财务状况（包括为项目开发成本、股本金和成本超支部分进行融资的能力）；
? 建设进度安排及目标竣工日期；
? 医疗废物处理处置服务费用；
? 履约标准；
? 投资回报预测和所建议的融资结构与来源；
? 外汇安排（如果是外资BOT）；　　
? 运营、维护与移交方案；
? 风险分析与分配；
? 项目保险；.
? 相关业绩及用户评价。
　　为使投标人对项目所处的环境有更加清晰和深入的了解，招标人应该组织一次现场考察。在本次BOT项目的招标过程中，6家投标人在准备标书期间陆续提出了八十余道问题。我们进行了认真研究与斟酌，以书面方式回答了所有投标人的问题。
（三）评标与决标　　
　　投标截至后，招标委员会依法组建评标委员会，按照招标文件中规定的评标标准对投标人提交的标书进行评审。评标标准必须在招标文件中做出明确陈述。评标方法的选择将显著地影响到最终的评标结果，因此，一般情况下，招标文件中规定的评标标准不允许更改。
　　标书中的主要标的应该是评标时重点考虑的核心因素，如果采用评分法评标，则该因素的分值应该占有绝对的权重。本BOT项目评标的标准以医疗废物处置费为主，适当考虑了技术方案、融资方案、项目运作、维护与移交方案等。
评标时应考虑下列因素影响：
? 折现率的选择：如果以投资费用为目标，应该用资金的社会机会成本对未来的费用效益进行折现计算。用资本的市场利率作财务折现率进行财务费用的比较则较为适宜。
? 税金处理：在以消费者支付的价格为目标时，税金可以被看做是一项费用。但在以公共开支为目标的比较中，税金则可不予以考虑。
? 免去政府机构所承担风险的意义：将风险转移给私营机构，从整个经济来看，可能并不影响项目的资金费用，但如果把公共开支控制到最小作为评标目标时，项目采取BOT方式将比由政府机构自行建设和运营具有优越性。
（四）合同谈判
　　确定中标人后，招标委员会应邀请中标人与政府进行合同谈判。BOT项目的合同谈判时间较长，而且非常复杂，因为项目牵涉到一系列合同以及相关条件，谈判的结果要使中标人能为项目筹集资金，并保证政府把项目交给最合适的投标人。在特许权协议签订之前，政府和中标人都必须准备花费大量的时间和精力进行谈判和修改合同。如果政府与排名第一的中标候选人不能达成协议，政府可能会转而与排名第二的中标候选人进行谈判，以此类推。
合同必须做到：
? 使中标人按商定的条款，对提供合同上规定的服务承担义务；
? 给中标人以项目的独占权以及使工程得以实施的各项许可；
? 如果需要的话，由政府或政府机构承担根据商定的条款购买项目产品或服务的义务，如承担或取或付义务。
　　特许权协议必须得到同时签署的其他许多协议的支持，并以此为条件，以使中标人能够完成其任务。
（五）融资与审批
　　谈判结束且草签特许权协议以后，中标人应报批《可行性研究报告》，并组建项目公司。项目公司将正式与贷款人、建筑承包商、运营维护承包商和保险公司等签订相关合同，最后，与政府正式签署特许权协议。
　　至此，BOT项目的前期工作全部结束，项目进入设计、建设、运营和移交阶段。
（六）实施阶段　　
　　项目公司在签订所有合同之后，开始进入项目的实施阶段，即按照合同规定，聘请设计单位开始工程设计，聘请总承包商开始工程施工，工程竣工后开始正式商业运营，在特许期届满时将项目设施移交给政府或其指定机构。
　　因为项目最终要由政府或其指定机构接管并在相当长的时间内继续运营，所以必须确保项目从设计、建设到运营和维护都完全按照政府和中标人在合同中规定的要求进行。故应在合同中明确：在实施阶段的任何时间，政府都不能放弃监督和检查的权利。

六、招标工作总结
1. 精心组织，认真准备
　　事先请经济、法律方面的专家就BOT项目的特点及在我国实施的经验教训组织有关人员深入学习，使项目执行人员对BOT项目招标过程及程序有深刻认识和了解。
2. 及早介入，深入了解
　　此次医疗废物集中处理处置BOT项目招标，我公司在项目初步可行性研究阶段就开始介入，了解政府对项目的要求和期望，分析项目的特点及在当地实施的条件与前景，并从招标投标法的有关规定与要求提出许多建议和意见。
3. 认真研究，提高招标文件的水平和质量
　　为确保招标的成功，在对项目的技术、经济以及其他方面的问题进行认真和深入的研究的基础上，在符合国际和国内惯例的前提下，招标文件做到严谨、规范（包括明确的技术条件和不可更改的商务法律条件）。
4. 评标严谨，体现公开、公平、公正
严格依照《中华人民共和国招标投标法》、《评标委员会和评标办法暂行规定》（七部委第12号令）的规定和要求制定评标办法。

作者：谢波 　

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