统一设置集采机构 深化政采制度改革 【转贴】

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统一设置集采机构 深化政采制度改革
           
2010-5-13 13:31:39  来源：政府采购信息报  作者：王沛

                       

　　思想认识上的混乱是目前阻碍深化政府采购制度改革的重大障碍。这种混乱主要体现在：在政府采购的地位上，没有深刻认识到政府采购在宏观调控等方面的作用；在财政管理工作中，重资金分配轻支出管理；在改革总体布局方面缺乏大局观。导致政府采购制度改革中出现了监督主体多元化、集中采购机构设置五花八门和政府工程游离于《政府采购法》规制之外等不利局面。

    山东省省级机关政府采购中心主任 王沛

　　三个问题：

　　规模偏小 法律冲突 体制不顺

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我国政府采购制度改革走过了十几年的历程，取得了显著的成就，也积累了许多成功的经验，但随着政府采购制度改革的逐步深入，一些矛盾和问题也随之显现。

　　政采规模小 效益未充分显现

　　我国政府采购制度已推行了十几年，虽然采购规模逐年增长，但与世界大部分国家相比仍存在较大差距。依据国际经验，一国政府采购支出一般占当年财政支出的30%左右，占当年国内生产总值的（以下简称GDP）10%左右，节约资金的比率一般占采购额的10%～15%。自1998年以来，我国的政府采购规模虽然一路攀升，但占财政支出和GDP的比重一直处于低水平，2008年是十几年来比重最高的一年，占财政支出和GDP的比重才分别达到9.57%和1.99%。2008年全国财政总支出为6.26万亿元（不含预算外资金），GDP为30.1万亿元。依照国际社会公认的比率，2008年按当年财政支出总额计算，我国的政府采购规模应是1.878万亿元，按当年GDP计算应是3.01万亿元，参照我国1998年至2008年政府采购的平均节支率11.1%计算，应节约资金2065.8亿元（如包括预算外资金支出，节支金额还要增加）或3311亿元，这一数额相当于2008年我国一个中等发展水平省份三年地方财政收入的总和，或我国欠发达的9个省（区）一年地方财政收入的总和。而我国2008年政府采购规模实际上只有5990.9亿元，节约资金755.6亿元。尽管我国国情有一定特殊性，如果做到应采尽采的话，在现有基础上翻一番应该是不成问题的。这说明还有相当部分财政资金未纳入政府采购制度管理，特别是政府工程采购大部分仍游离于政府采购规制之外，政府采购的规模和节支效益仍存在巨大的潜力。

　　法律“打架” 职能交叉

　　《招标投标法》与《政府采购法》是我国目前与政府采购直接相关的两部法律，可是这两部法律之间却存在着诸多的冲突之处。第一，在适用对象上。《招标投标法》规定，在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。也就是说，不管资金来源如何，不管是货物、工程还是服务，不管是自然人还是各种不同的法人组织，都适用本法。《政府采购法》规定，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政资金采购依法制定的集中采购目录以内或者是采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，适用本法。两法在适用对象上有明显的交叉点。第二，在采购模式运用上。《招标投标法》强调的是以部门分散采购、自由采购为主，没有强制要求政府集中采购。《政府采购法》强调的是统一建立政府采购机构，进行集中统一采购。第三，在救济机制的设计上。《招标投标法》规定，投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监管部门投诉。这就是说，行政管理部门的裁决就是终结裁定，不得再向司法机关提起诉讼。《政府采购法》规定，供应商对采购活动有疑问的可以向采购人提出询问、质疑，向同级政府采购监督管理部门投诉，还可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼，法院的判决才是终结裁定。财政部出台的《政府采购供应商投诉处理办法》又设立了质疑前置程序，即供应商认为自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。第四，在招标投标行为的监管上。《招标投标法》规定，对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。国务院办公厅通过印发《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见》，将一些行业和产业项目招投标活动的监督权，分别授予经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业、建设、外经贸和国家发展计划委员会等9个行政主管部门。《政府采购法》规定各级人民政府财政部门是包括公开招标和邀请招标方式在内的五种采购方式的监督管理部门。

　　“两法”的冲突造成了我国公共采购的混乱，导致招投标监督管理政出多门、政令不统一、管理边界不清、缺位越位和管办不分等种种弊端的出现，弱化了招投标管理制度的监管功能，使公共资源招投标交易难以形成权威的、统一的管理体制和机制，同时，也使法律的执行变得复杂化，出现了“商家告状摸不准门、监管机关互相射门”的现象。北京现代沃尔经贸有限责任公司对586台血气分析仪采购项目的投诉和诉讼一案，历经四年时间未能作出最后结论，就反映了目前我国政府采购监管体制的弊端。另外，法律之间的冲突也为一些不法之人提供了违法乱纪的可乘之机，从某种程度上说，招投标活动中的种种腐败问题与此高度相关。

　　集采机构体制混乱 职能弱化

　　《政府采购法》虽然对集中采购机构的设置作出了规定，而各级集中采购机构的设置却是五花八门。从省级和计划单列市集中采购机构的设置情况来看，到2008年底，除了大连、青岛、厦门、河南未设政府集中采购机构，江西省级政府采购中心于2008年底撤销以外，共有32个集中采购机构（其中江苏省两个），这些机构都履行着完全相同的职能，但隶属关系却有9种模式。其中，由财政部门管理的6个，由机关事务管理局管理的10个，由政府直接管理的6个，由政府办公厅管理的两个，由机械设备成套局管理的两个，由商务厅管理的1个，由政府采购委员会管理的两个，由招标管理服务局管理的1个，由国资委管理的2个。还有的名义上归某一部门管理，实际上在另一部门的管辖之下。除隶属关系不一致外，采购中心的单位性质也各不相同，有参照公务员管理的事业单位，有全额拨款的事业单位，有差额拨款的事业单位，有自收自支的事业单位，还有企业性质的单位。机构的级别，有正厅级、副厅级和正处级三种模式。

　　在这种情况下，政府采购中心的发展步履维艰。一是没有统一的主管部门，省级以下政府采购中心由各个不同的“婆婆”管理，难以形成集中采购机构全国统一的管理体制。从中央到地方的各级政府采购中心互不隶属，难以交流和联系，采购中心遇到的问题、反映的呼声不能及时反映上去，上级的政策精神也不能顺畅地及时传达到位，集中采购机构形同“一盘散沙”，不仅给监督管理带来难度，对执行机构的自身发展也造成了严重的障碍。二是责权不对等，工作压力大。政府采购中心在组织采购活动中，对采购方式的确定、评审专家的管理监督、采购评标、中标结果、补充合同签订等均没有参与或决定权，对实现采购活动要符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求以及国家的经济和社会发展政策目标有时也无能为力。法律没有赋予执行机构完整的法定代理权限，却要承担质疑、投诉和诉讼的法律责任，还要面对来自各方的责难，在某种程度上讲，集中采购机构成了众矢之的。三是自寻生路，作用难以充分发挥。有的政府采购中心，财政不给拨款，自收自支，自负盈亏，自我发展，变成了与招标公司大同小异的中介代理机构。在生存和履行职能的问题上，生存往往是第一位的，这些机构首先考虑的是盈利，而中标价格越高其收取的服务费就越多，在不违背自身利益的前提下，才可能考虑国家经济和社会发展政策目标的实现，在这种情况下，集中采购机构不可能健康规范地发展。在种种困难和问题面前，有些地方干脆不设集中采购机构；有的将运行了几年的采购中心撤销；有的将原采购中心转为管理机构，不再设立采购中心。如山东省17个地市有13个没有设立集中采购机构，将政府采购项目统统委托社会中介机构办理。2002年全国集中采购机构的采购规模占总采购额的73%，2003年为61.77%，2004年为59.48%，直到2008年也未回升到2002年的水平。结果是加大了采购成本，降低了规模效益，增大了腐败行为产生的几率，政策功能目标的实现受到影响。

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三个原因：

　　认识不到位 指导欠力度 改革不同步

　　我国政府采购制度改革中各种问题形成的原因是多方面的，但主要反映在三个方面。

　　思想认识不到位

　　一是对实行政府采购制度的意义缺乏全面的理解，把推行政府采购制度单纯地当作节约资金的一项措施，是单一财政部门的事，没有深刻认识到政府采购在宏观调控、促进民族产业发展、落实国家政策目标及廉政建设等方面的作用，对政府采购制度改革的重要性认识不足。二是重资金分配轻支出管理，认为分配资金是招人喜欢的事，给谁钱谁高兴，不是雪中送炭，也是锦上添花，而政府采购限制了单位花钱的自由，是得罪人的事，出力不讨好，对推行政府采购制度缺乏足够的热情。三是大局观不强。政府采购制度将无序的分散采购转化为规范的集中采购，从行政管理转化为法制管理，在一定程度上触及了一些部门和单位的权力和既得利益，这些部门不甘大权旁落，便从中横生枝节。从我国推行政府采购制度的初期开始，就围绕着采购项目的监管权、机构设置权和政府采购范围的问题争论不休，当今政府采购制度改革中出现的监督主体多元化、集中采购机构设置五花八门和政府工程游离于《政府采购法》规制之外的状态，从某种程度上讲也是部门利益之争的结果。思想认识上的混乱是目前深化政府采购制度改革的重大障碍。

　　宏观指导力度不够

　　在我国，领导的重视尤其是高层领导或一把手的重视对工作的开展将起到更为直接有效的作用。政府采购制度改革涉及从中央到地方的各个部门和相关的各个社会领域，改革越向前推进，触及的矛盾越深，碰到的难题越多，阻力就越大，对工作的要求就越高，也就更需要领导的重视和支持，而这正是我们当前工作的缺失。其次是法律法规的制定缺乏严谨和系统性。《政府采购法》和《招标投标法》同为第九届全国人大常委会颁布的法律，在《招标投标法》颁布之前，《政府采购法》就已经启动了起草工作，但两部法律未能很好地进行衔接，存在诸多的矛盾，使执行者难以把握，影响了政府采购制度改革的顺利开展。再次是在一些重大问题的处理上措施乏力。如对全国集中采购机构设置混乱的问题，没有提出切实可行的工作方案，致使集中采购机构职能弱化。从国家层面来讲，由于对政府采购制度改革未能引起高度关注，对全国的改革工作缺乏强有力的领导，致使改革工作推进缓慢，有些地方改革的积极性也被挫伤。

　　相关改革不同步

　　政府采购制度改革是财政支出改革的一部分，它与预算改革和国库集中支付改革只有同步推进，才能保证政府采购制度改革的顺利进行。而预算改革又是这三项改革中的“牛鼻子”，是政府采购制度实施的基础和起点。由于政府采购预算编制的粗放，使政府采购计划的制订难度加大；由于预算执行的刚性不强，约束力不够，预算确定后，仍然存在领导“批条子”、“开口子”的支出项目，这种情况采购人往往又是“急需”采购，造成了采购工作的忙乱和无序；特别是相当数量的资金游离于财政预算管理之外，政府采购预算的编制不具完整性，大量的采购项目不能纳入政府采购制度的规制范围，不仅难以实行有效的监管，也制约了政府采购规模的扩展，降低了采购的规模效益。另外，机构改革中政府部门间的职能交叉、争设机构等等都会直接影响政府采购改革的深入推进。

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三个统一：

　　统一领导 统一法律 统一模式

　　当前，政府采购制度改革已由初创阶段进入全面发展阶段，随着政府采购政策功能作用的强化，特别是加入世贸组织《政府采购协议》的临近，规范和完善我国政府采购制度更为迫切，必须采取有力措施，加快推进政府采购制度改革的进程。

　　统一机构 强化组织领导

　　推行政府采购制度要实现节约财政资金、反腐倡廉、落实国家宏观经济调控政策、促进经济和社会事业全面发展的目标，这些都是国家意志的体现，单靠某一个部门来推动力量太薄弱。政府采购制度的建立、完善和执行也不是哪一个部门能包揽的，更非监管部门或集中采购机构的一己之力而能为之，而是靠诸多因素的组合。具体实际工作中，包括经济社会条件、自然地理条件、制度机制环境、人力资源和机构条件、采购手段、意识态度和职业精神等多个因素，而这些因素的整合需要一个能够调整这些资源的机构才有可能实施。政府采购制度在我国的推行不能仅仅凭借制度本身的优越性，必须依靠行政权力来推动。参照国外成功经验，我国应在国家层面建立一个高层次、更具权威性的“政府采购管理委员会”，统一领导全国的政府采购制度改革工作，特别是在我国政府采购法制建设尚未步入正轨之前，是完全必要的。政府采购管理委员会由国务院领导担任主任，下设办公室，负责政府采购法规政策的拟定和统一领导全国的政府采购制度改革工作。同时，在财政部设立政府采购司，进一步充实力量，具体主管全国的政府采购制度改革工作。

　　统一立法 完善法规体系建设

　　目前，我国的法律制度体系不够完整，有的法律法规之间相互矛盾、互不衔接；有的法律制度规定不够明确具体，缺乏可操作性；一些法律制度规定存在空白，需要根据政府采购实践和发展要求予以补充。特别是《政府采购法》与《招标投标法》的冲突让人们无所适从，同时又让各种现状的存在都有了可以解释的理由，在各地方形成了谁强势谁有理的局面，扭曲了立法的初衷。两法已分别颁布多年了，在这期间也出现了一些新情况，如政策功能作用的强化、加入世贸组织《政府采购协议》谈判的启动，电子化采购的发展等等，同时通过这些年的实践既发现了一些问题，也积累了一定的经验，应该尽快启动两法的修改工作，形成一部统一的、权威的法律，在此基础上，制定和完善相关法律法规及配套办法。否则，我国的政府采购将会走更多的弯路。

　　统一集采机构设置模式

　　政府采购的过程不仅仅是采购方式的执行，应该是包括政府采购预算编制、政府采购计划制定、采购方式实施、履约验收、采购资金支付、采购效率评估等内容的一个系统工程。它们是一个紧密相连的整体，只有各个环节都有效运行，才能保证政府采购的顺利进行。政府采购本身是财政支出管理方式的变革，只是由原来的资金供给变为实物供给，是财政预算的具体执行环节。所以，应该让集中采购机构回归财政部门管理，同时强化集中采购机构的法定地位，赋予其必要的管理职责。这样既便于工作协调，提高工作效率，又便于问责制的实行，避免相互推诿扯皮。在一些法制比较健全的国家和地区，将集中采购机构设在财政部门的比比皆是。1998年国务院批准的财政部“三定”方案中，将拟定和执行政府采购政策明确作为财政部的主要职责之一。《政府采购法》第一稿、第二稿也都把财政部门确定为政府采购的主管部门，可在“裁判员与运动员不能集于一身”的说法的影响下，将集中采购机构与财政相分离。简单地用“裁判员”和“运动员”来比喻监督机构和执行机构的设置是一种形而上学的表现，不符合中国国情。况且，政府采购的最终裁判员是司法机关，而不是哪一个政府部门。根据一些人的看法，好像只要“管采分离”就会解决权力“寻租”的问题，其实履约验收、资金支付等也是腐败的高发环节，同样需要加强监督。近些年来，全国有近20名交通厅长落马，他们中大部分人的问题并非出在招标程序之中。另外，随着政府采购电子化的推行，采购过程更加透明，产生腐败的几率将大大降低，没有必要担心集中采购机构回归财政部门会削弱监督力度。防治权利“寻租”和“暗箱操作”的关键是对从采购方案的制定到资金支付整个采购过程各个环节的有效监督，而不是单靠执行机构设在哪个部门就能解决的。前几年，我国交通部门成为腐败案件的高发区，采购执行机构也都没设在财政部门。

　　完善预算制度 强化源头管理

　　政府采购预算是政府采购工作的基础和起点，也是政府采购各环节中关键的一个环节，不仅关系到采购规模的大小，也影响到采购效率的高低。在政府采购预算管理中需要加强和细化多方面的工作。一是科学合理地制定《政府集中采购目录和限额标准》，尽量细化到采购项目和品目，增强可操作性。二是建立政府采购参照价格发布制度。各部门在编制政府采购预算时不可能全部掌握市场行情，进行市场调查又要耗费大量的人力和时间。在部门编制政府采购预算前，财政部门发布上年政府采购项目中标（成交）价格，作为部门编制政府采购预算的参考，避免政府采购预算价格非高即低的现象，增强预算的准确性，同时也作为财政部门审核预算的依据。三是细化政府采购预算编制内容。在部门预算编制中与政府采购预算直接相关的主要是基本支出预算中的公用经费和项目支出预算。在编制中要细化到品目（用附表的形式来表述），凡涉及工程采购的项目再细分为项目中的货物（材料）、基建和服务的品目，这样既便于财政部门审核，也便于采购实施中的同类项合并。各部门在财政下达的限额内细化编报预算时，一同上报每个采购品目的规格、技术标准和要求以及需求时限，为制定政府采购计划奠定基础。四是增强政府采购预算管理的透明度。建立预算单位基础信息库，全面掌握预算单位人员、资产等基本情况；建立预算定额与实物资产相结合的定额标准体系，并将信息库和定额标准体系向社会公开，加大社会监督的力度。加强项目的可行性研究论证，建立和完善重大支出项目评审和公示机制。对调整预算和追加的经费支出，实行听证制度，加强对审批权的制约，防止少数人盲目决策。

　　另外，要加快《预算法》的修订进程。依据现有的机制，政府的预算权其实是分散在各政府部门，尚未实现政府内部的“财政统一”，这些分散在有关部门手中的财力存在着很大的随意性。要深化预算改革，实行全口径预算管理，将政府的全部收入和支出实行统一、完整和规范的管理。

   （作者系山东省省级机关政府采购中心主任）

    保存时间:2010/5/14
    原标题:统一设置集采机构 深化政采制度改革_政府采购信息网
http://www.caigou2003.com/theo/l ... 33139_333538_3.html

qinl

三个原因：认识不到位 指导欠力度 改革不同步 。
至少要加一条涉及地方行政主管部门自身的，措施未落实。地方本可以有权做出具体的规定，来避免政策的冲突，解释完善具体的实行方法，落实各项规定在本地贯彻实行。但遗憾的是，很多人还习惯于等待上报批示或事后监督。

baggioyb

经典！