对“部门集中采购”的界定迫在眉睫 （转帖）

sunzhengqi

随着政府采购制度改革的不断推进，政府采购管理的范围逐步扩大，采购人对政府采购工作也越来越重视，于是，一些部门开始设立部门集中采购机构。对此，笔者认为，在目前没有对“部门集中采购”进行明确的界定与定位的前提下，各部门盲目设立“部门集中采购机构”是不明智或不妥的，会后患无穷的。

原因在于，目前无论是《政府采购法》，还是即将出台的《政府采购法实施条例》，对于“部门集中采购”的概念没有一个明确的界定。《政府采购法》第十八条第二款规定：属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。这也是《政府采购法》唯一提到“部门集中采购”一词，而《政府采购法实施条例（征求意见稿）》（以下简称《实施条例》）也没有对“部门集中采购”进行详细地解释，只是在第十六条第二款中提及“政府采购法第十八条第二款所称本部门、本系统有特殊要求的项目，是指集中采购目录中属于非通用的，只适合某一部门或者系统使用的项目;政府采购法第十八条第二款所称本单位有特殊要求的项目，是指已经纳入集中采购目录，但采购人按其专业要求需要特别定制，不宜实行集中采购，难以归集形成批量的项目。”而这种解释只是对“特殊要求的项目”进行了注释，是指纳入到了集中采购目录管理的采购项目，但又由于属于“非通用的，只适合某一部门或者系统使用的项目”，所以才实行部门集中采购。而什么是部门集中采购呢？它与集中采购、自行采购或自行实施采购的关系是什么？没有进行解释。

要搞清楚什么是“部门集中采购”，必须梳理几个关系，既然有“部门集中采购”，那么是不是有与之相对应的“政府集中采购”。“部门集中采购”与“政府集中采购”是否有对应关系？从目前的法规条文中没有找到答案，也没有“政府集中采购”一词出现，能找到的层次较高的只是在《国务院办公厅关于印发中央预算单位2009-2010年政府集中采购目录及标准的通知》中《中央预算单位2009-2010年政府集中采购目录及标准》有“政府集中采购”一说，而从该目录来看，“政府集中采购目录及标准”是一个大概念，它分有“集中采购机构采购项目”和“部门集中采购项目”，此“政府集中采购”也并非有“部门集中采购”相对应之意。

现在就有了三个概念，“集中采购”、“部门集中采购”和“自行采购”或“自行实施采购（《实施条例》语）”。而对“集中采购”《实施条例》有明确的解释：是指采购人将集中采购目录以内的货物、工程和服务委托集中采购机构代理采购、实施部门集中采购或依法自行实施采购的行为。所以这个“集中采购”它是与“分散采购”相对应的一个概念，是并列关系，它与“部门集中采购”存在着包含关系，“集中采购”包括“部门集中采购”，同时也包括“自行采购”。那么也就是说，目前与“部门集中采购”还没有一个相对应的词。

既然从词的对应关系上我们没有梳理清楚“部门集中采购”，那我们在“集中采购”后面加一个谓语“目录”，即变成“集中采购目录”，再梳理一下，发现与之相关联的词在已出台的政府采购法规中有：“集中采购”、“集中采购机构”、“政府采购项目”、“通用的政府采购项目”、“集中采购机构采购”、“部门集中采购”、“部门集中采购项目”（《实施条例》语）、“负责部门集中采购事宜的专门机构”（《实施条例》语）、“政府采购限额标准”和“自行采购”或“自行实施采购”等。

从已出台的法律规定来讲，目前“集中采购目录”分两大部分，集中采购目录和采购限额标准。

“集中采购目录”以内的属于“集中采购”，其又因依据采购对象不同情况具体实施采购的组织者也不同，一是纳入集中采购目录通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购；二是属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；三是属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。

“集中采购目录”以外的是不是就属于“分散采购”呢？也不全是。政府采购限额标准分为采购限额标准以上（《实施条例》语）和公开招标数额限额标准（《政府采购法》原话为：采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准）。集中采购目录以外、采购限额标准以上的货物、工程和服务属于分散采购，其也因采购对象的不同，可分以依法自行实施采购或委托政府采购代理机构采购，也就是委托集中采购机构采购和社会中介采购代理机构采购。

综上所述，说了这么多概念，其目的只有一个，就是：之所以有“部门集中采购”，关键在“集中采购目录”的制定上和什么是“有特殊要求的项目”的界定上，假如在“集中采购目录”中没有“特殊要求的项目”那么就没有“部门集中采购”了，而目前对“有特殊要求的项目”的界定又过于简单，为今后部门和系统申请设立“部门集中采购”机构留下了伏笔。这是我们要说的第一个问题。

既然“有特殊要求的项目”就能实行“部门集中采购”，那么就得有相应地有机构来承担这项工作，这就有了“部门集中采购机构”。第二个问题就来，“部门集中采购机构”属于什么性质，是否为“采购代理机构”，如果是采购代理机构，那与《政府采购法》第六十条规定的“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”有冲突，不合法。如果不是，那它又是一个什么样性质的机构？

《实施条例》第二十二条规定：省级以上人民政府可以根据政府采购项目实际需要，批准部门或者系统设立负责部门集中采购事宜的专门机构。从该条可以看出，批准设立“部门集中采购机构”的权力在省级以上人民政府，这就存在博弈。

由于目前对“部门集中采购”的解释过于简单，也可以说设立“部门集中采购机构”的前置条件太少，只需要有“非通用的，只适合某一部门或者系统使用的项目”，就可以申请“部门集中采购”，而又前有人行集中采购中心、国税总局采购中心作“参考”，今后各部门或系统是否都可以申请成立“部门集中采购中心”，该机构的人员是否为公务员系列或参公管理？是否占行政事业编制？

说了这么多，落脚点在此，省市一级的机构改革正在进行之中，如果各部门和系统都比照执行，是否都可乘机设立一个“部门集中采购机构”？所以必须对“部门集中采购”进行界定，这样才能界定“部门集中采购机构”。一旦成为既定事实，各部门或系统都设立了“部门集中采购机构”，有机构就要做事，就要争市场，今后想撤销就难了。而且，还有一系列的问题没有理清，一是“部门集中采购机构”是否有管理职能；二是“部门集中采购机构”设立有没有资质要求，政府采购监管部门是否应定期要对其进行考核；三是“部门集中采购机构”能否接受其他部门和系统的委托开展采购业务，是否允许其收费等；四是，在理论上，有了“部门集中采购”就要出现与之相对应或相关联的概念，即：“部门集中采购机构”、“政府集中采购”、“政府集中采购目录”、“部门集中采购目录”等，这都需要我们在理论上加以探讨。

如果没有部门集中采购项目，就没有部门集中采购；没有部门集中采购，也就没有部门集中采购机构了。所以对“部门集中采购”进行界定迫在眉睫。

脚尖挨脚跟

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