服务类采购问策未来（中国政府采购报年末专题）【转帖】

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中国政府采购报年终特刊http://www.cgpnews.cn/dzb/14803.htm，本帖只粘贴其中服务类采购的部分与大家交流。除服务类采购外，本期还涉及电子化、公共资源交易中心、批量采购等多个对未来政府采购走势有重大影响的选题，请大家关注。




公共服务采购走向全面开花



■ 本报记者 贾璐 张静远
近两年来，公共服务采购呈现出了遍地开花之势。《中国政府采购》记者采访发现，目前，全国多数地方已经开展了公共服务采购工作，越来越多的公共服务项目被纳入政府采购，各地在攻克公共服务采购难题上进行了积极探索。
开端：1995年·上海
1995年，上海浦东新区社会发展局兴建了罗山市民休闲中心后，委托上海基督教青年会管理，并于1998年时，将政府养老服务一并委托，我国政府购买服务由此开端。此后，其他省市也陆续展开探索，政府购买服务的内容和范围逐渐扩大到医疗卫生、教育、社区服务、培训、计划生育等领域。
然而，记者在采访中往往会被这么反问：“你说的公共服务，确切是指什么？”可见，经过这么多年的探索实践，公共服务的概念尚未深入人心。
事实上，在日前发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（国发〔2012〕29号）中，已经对基本公共服务有明确界定，即指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。并将公共服务的范围确定为公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域。而政府购买服务，则指原来由政府直接承担或由事业单位承担的公共服务事项，通过购买的方式，交由市场和社会组织完成，并根据其提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，不再设立新的机构、新增人员编制。
扩容：近90个品目被纳入集采目录
据《中国政府采购报》近日开展的一项问卷调查显示，近一半的受调地区实施公共服务采购年限为6年以上。这些地市主要集中在江苏、湖南、山西等省。江苏省部分地市、黑龙江省牡丹江市的公共服务采购年限达10年以上。
但是从各地印发的政府集中采购目录可以看出，通过政府采购方式实施公共服务采购，多为先操作，后“入笼”。近两年来，尤其是各省市刚刚发布的2013年的采购目录，公共服务类项目与民生项目一起成为扩大目录调整力度最大的品目。据记者不完全统计，被列入采购目录的服务类品目有近90个之多。其中，药品目录、药店医院、节能服务、金融服务、法律服务、涉农保险、农发勘测、文化艺术服务等公共服务类项目占比近四分之一。山东省在2013年集中采购目录中将“金融服务”品目细化为7个子品目。不过，据记者了解，各地对公共服务项目的采购，已远远超出采购目录中的项目。
此外，记者采访发现，公共物业、绿化养护、城市规划等几乎是各地都在操作的公共服务项目。很多地方的公共服务项目“第一标”都不约而同地是绿化养护采购项目。
不过目前，公共服务采购在政府采购总规模中的占比还偏小，还有很大的发展空间。“政府购买服务的范围、总量随着我国行政体制改革的逐步深入、政府职能的加快转变必将不断扩大，所占服务类采购总量的比重毋庸置疑地会持续攀升。”中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎表示。
创新：各地勇破技术难题
不过，公共服务采购这块硬骨头并不好啃。
由于服务类采购项目有区别于货物采购的特点，因此在编制招标文件、选择采购方式、抽取专家、采购合同书及其相应的政府采购管理制度方面，都体现了服务类采购的特殊性。记者采访发现，各地在实施公共服务采购时面临“三难”，即采购需求难明确、评标权重难把握、采购经验难复制，此外，服务类项目评审专家专业度不足、数量缺口成为各地最棘手的难题。
可喜的是，各地在实践中对这些难题的解决进行了有益探索，积累了丰富经验。如陕西省商洛市、黑龙江省牡丹江市借用各类服务行业的行业标准来编制招标文件，以明确采购需求；山西省大同市在评标中采用了“在服务相似的情况下比价格，价格相似的情况下比服务”的方法。
清华大学公共管理学院教授于安表示，当务之急，是采购人、采购机构和采购管理机构对服务类采购扩容政策和应对方法的准备。
王丛虎指出，政府购买服务在实现扶持民族产业、扶助弱势群体、保护小微企业等政策功能方面，是可持续政府采购制度的核心。建议有关部门适时出台政府购买服务的规章制度，以确保其实现特有的政策功。




公共服务采购：影响制度未来走向



■ 本报记者 张静远 贾璐
“从长远来看，政府采购会逐步向公共服务领域倾斜，相关配套制度也随之发生变化。未来不排除这种可能：容纳了公共服务采购的政府采购将成为我国第一大采购项目类别。”国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长羌建新认为，公共服务采购将影响政府采购制度未来走向。
从广东省财政厅将包括基本公共服务在内的262项服务项目纳入政府购买服务范围，到民政部、财政部联合印发《关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发〔2012〕196号），今年公共服务采购的推进可谓一浪高过一浪。而业内对公共服务采购的讨论则由来已久：参与政府职能转变，政府采购是否能够定好位、服好务？公共服务采购是否会给政府采购制度改革带来颠覆性改变？
采购规模
或将迎来新“井喷”
毫无疑问，公共服务采购纳入政府采购管理范畴将有力推动政府采购扩面增量工作。
就今年下半年密集发布的各省（市）2013年政府集中采购目录来看，公共服务类项目与民生项目一起成为各省市扩大目录调整力度最大的品目。如文化艺术服务品目首次出现在上海、江西两省市的新一期目录中。江苏省财政厅厅长刘捍东表示，2013年，江苏省将在省级开展试点，计划将省级20多个政府购买公共服务项目纳入政府采购，涉及教育文化、社保民生、农业、财务审计、课题研究、编制规划等，总金额预计超过10亿元。
羌建新表示，当国家经济发展到一定阶段时，公民会对社会服务提出更高要求，财政性资金的流向会向公共服务领域倾斜。此外，我国正在加快转变政府职能，改革基本公共服务提供方式，实现提供主体和提供方式多元化，为扩大政府采购服务产品范围提供了广阔空间。
政府采购概念
或将被重新定义
对于公共服务项目纳入政府采购的事实，清华大学公共管理学院法学教授于安表示，政府采购概念将面临重新定义。
自2005年以来，安徽省政府采购中心先后组织开展了省级非税收入代收代缴银行服务、高速公路罚款代收代缴银行服务、煤矿企业安全生产风险抵押金代理银行服务等各类银行服务项目采购。2011年4月，安徽省政府采购中心通过竞争性谈判，吸引了8家大型银行参与投标，最终两家银行分别给出了5.003%和4.68%的收益率，使原本封存不动的矿山地质环境恢复治理保证金实现了效益最大化。
那么这些不花钱的招标采购项目算不算政府采购呢？于安的回答是，这些项目一定是政府采购。“本来，对财政性资金进行管理，是提供一项服务，政府购买服务本来是要花钱的。但是我们通过商业行为规避了这笔资金的支出，解决了政府购买服务的资金问题。不能因为这笔花费在商业活动中被消解掉了就认为这类采购不属于政府采购。”
于安表示，顺应公共服务项目纳入政府采购的趋势，政府采购概念应当重新定义：“在未来，是不是所有由政府主导的、涉及相关部门或公共领域利益的比选活动，都应当视作政府采购项目来对待呢？”
或将大力推动
从业人员职业化进程
广东省财政厅厅长曾志权表示，由于一部分公共服务采购与政府职能转变密切相关，政府采购在执行过程中能否很好地实现政府监管职能的回归，实现政府购买服务的制度初衷和目标，对政府采购制度改革本身而言是一项挑战，既包括采购操作层面面临的技术挑战，也包括对人员专业素质提出的职业化要求。
深圳市财政委政府采购处工作人员汪泳表示，服务类项目采购需求难描述、标准难确定，已是业内公认的技术难题，政府采购工作者不仅要承受工作压力，还要承受舆论压力。一位“老采购”表示，未来肯定是由非常专业的人来做公共服务采购，公共服务采购范围的拓展和规模的快速攀升，将大力推动政府采购从业人员职业化进程。
“公共服务采购纳入政府采购对制度改革本身的影响是不可预估的。从10年以后往回看，或许现在所经历的阶段，可以与2003年《政府采购法》实施、2006年政府采购政策功能被写入国家‘十一五’规划这样的历史阶段相提并论。”这位“老采购”说。
于安认为，公共服务采购纳入政府采购，一定要做好制度的顶层设计，比如提前在制度层面设计好监管模式。


政府采购不是个“筐儿”



日前，深圳市刚刚完成一项“文化钟点工”采购项目，即将该市文化服务人员与服务机构通过政府采购方式来遴选。而某市集中采购部门则刚刚说服预算单位取消当地一项老年人福利政策政府采购项目，该项目采购内容是由集采部门为老年人选择物美价廉的理发、购物等服务点。集采部门的理由是：全市老年人的地理分布与服务点的选取很难统一，采购操作难度大，而该项服务更适合以直接发放补助资金的方式实现。
笔者认为，在公共服务采购迅速扩容的过程中，要注意出现“极端”行为：有预算单位将原本属于自身工作范畴的内容列为服务类采购项目打包给政府采购。这不仅让政府采购工作者承担更大的工作和社会舆论压力，还增加了财政负担，给政府职能转变起了反作用。
事实上，不应该把所有的服务类采购都装进政府采购这个筐子里。那些需求没办法细化描述、不适合政府采购的项目，应当另行安排更合适的出路。政府采购不是个“筐儿”，也不是万能的。
目前政府行为的资金支付方式主要有三种，一是转移支付，二是政府采购，三是第三方支付。项目适合哪种实现方式便采用哪种实现方式。也就是说，我们首先要明确每一项财政工作既定要解决的问题，任何一项制度都不是万能的，都不可能解决一切问题。只有明确了各项工作的针对问题，才能真正实现财政工作的科学化精细化管理。因此，在未来，假如要对政府采购的概念和范畴进行重新界定时，应首先解决政府采购的适用性问题，注意避免“极端”情况出现。   


政府购买服务：撬动事业单位改革的有力支点



■本报记者 贾璐 张静远
在政府购买服务的浪潮中，政府采购扮演着重要角色。
近日，多位专家受访时表示，公共服务市场形成的通关密钥、撬动事业单位改革的有力支点，就是政府购买服务。
2011年3月，中央出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，未来中国126万家、3000余万人的事业单位群体将分三类进行改革，由此拉开了中国有史以来规模最大的事业单位改革序幕。
中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎认为，我国事业单位改革最大障碍之一是公共服务市场尚未形成，因为长期以来，政府所需要的公共服务直接交由财政支持的事业单位来提供，并没有市场化的竞争性购买方式。那么政府采购怎么助力事业单位改革呢？
今年8月，广东省财政厅发布了《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》（以下简称《目录》），将涉及基本公共服务、社会事务服务等262项服务项目纳入第一批政府购买服务范围。在配套的《政府向社会组织购买服务暂行办法》中，该省财政厅明确，政府向社会组织购买服务根据《预算法》、《政府采购法》、《合同法》等有关规定组织实施。
“借助政府集中采购的形式，通过公开竞争的方式向社会购买，必然会推动公共服务市场的形成，进而推动具有市场能力的事业单位逐步改制。”王丛虎说。
江苏省财政厅厅长刘捍东认为，要有效利用政府采购做好政府购买服务工作，协助政府建立健全基本公共服务体系，建设服务型政府。在刘捍东看来，没有公共服务采购的政府采购，未能真正发挥制度应有的作用。
陕西省商洛市政府采购中心副主任李平认为：“政府采购可以发挥政策功能作用，配合财政补贴，扶植一定数量的民营单位参与公共服务提供，从而形成竞争性的公共服务市场环境。”


公共服务采购调查问卷分析



为了了解各地公共服务采购情况，《中国政府采购报》于近日进行了一次公共服务采购问卷调查，以期了解公共服务采购在部分地区的现状、影响及方向。
调查问卷共设置了4个方面的内容，包括关于公共服务采购的界定、主要采购方式、困难，以及公共服务采购对政府采购制度的影响和意义等。
问卷共发出37份，收回有效问卷17份。范围涉及江苏、浙江、广东、山西、山东、湖南、湖北、黑龙江、宁夏等8省，受调对象包括代理机构从业人员（3份）、集采部门工作人员（5份）、采购人单位（1份）、监管部门工作人员（6份）以及专家（2份）。
■25%的受调者认为，评审专家专业度不足、数量缺口是公共服务采购遇到的最大问题。
在此次问卷调查中，专家问题被认为是目前公共服务采购工作推进中遇到的最大问题。15.67%的受调者认为，该类采购采购需求难以明确，13.07%的受调者认为，该类采购评标权重难以把握，14.8%的受调者认为，该类采购难以复制。
对于需求问题，有一位受调者表示，希望采购人能尽量提高采购需求的刚性描述，拿着“干货”进入政府采购系统。有受调者给出解决专家问题的建议:向外地“借”专家。
■近50%的受调地区实施公共服务采购年限为6年以上。
这些地方主要集中在江苏、湖南、山西等省，其中黑龙江省牡丹江市及江苏省的部分地市公共服务采购年限达10年以上。
■近25%的受调地区以竞争性谈判作为此类采购的主要采购方式。多数交由集采机构组织采购。
此次问卷调查显示，在主要的采购方式一项中，公开招标以2个百分点的微弱劣势居二。15.4%的受调地区对该类采购实施定点采购。
有受访者表示，竞争性谈判更适宜需求难以准确描述的公共服务采购。清华大学公共管理学院法学教授于安在问卷调查时建议下一步立法工作中，针对公共服务类的扩量增面趋势设置更适宜的采购方式。
此外，虽然多数项目没有纳入集中采购目录，但大多数地方将该类项目委托给集中采购机构来组织实施。在中央单位，此类项目目前大多交由社会代理机构来操作。
■50%的受调地区将重大活动、“三农”项目、文化教育、医疗卫生等项目纳入政府采购
问卷调查结果显示，60%的受调地区将城市管理类项目纳入政府采购，50%的受调地区将重大活动、“三农”项目、文化教育、医疗卫生等4类项目纳入政府采购，35.4%的受调地区将社会保障类项目纳入政府采购。
多数地区表示，只要是财政预算项目，政府采购部门并不介意将更多项目纳入政府采购管理范畴。
从调研结果来看，我国公共服务采购已经出现从试点走向全面开花的势头，范围和深度正在逐步扩大。而公共服务项目带来的技术难题、专业人才储备不足等问题，是业界面临的新挑战。
（张静远）   




深圳：应采尽采 能刚则刚



■ 本报记者 张静远
刚刚发布不久的《关于2013年深圳市政府集中采购目录和政府采购主体方式限额标准等事项的通知》，将直升机托管等12项公共服务项目列为不需要实行集中采购的项目，因为在深圳，政府采购讲的不是必须采什么，而是不必采什么。这种反向选择式的目录制定法保证了公共服务采购实现应采尽采。而深圳市政府采购中心（以下简称采购中心）则设立专门的服务类采购部门，以保证公共服务采购能刚则刚。
反向选择式的目录制定法并不意味着深圳市集中采购只规定不需要集中采购的项目。目录同时规定了一定需要走集中采购的项目与暂不纳入集中采购的项目，除此之外的其他项目由预算单位依据相关法律法规自己决定是否交由集中采购部门进行采购。这些不被列入集中采购的项目内容主要为不应当被列入的、不具可操作性的两类。例如事业单位职能范围内的支出事项就属于不应当被列入集中采购的项目，而特殊文化艺术品或宣传品的创作及制作则属于很难用集中采购的刚性要求来规范的项目。
深圳市财政委政府采购办公室工作人员汪泳告诉记者，由于深圳市财政委要求各预算单位严格依照政府采购的要求，将各类购买性财政支出项目都纳入政府采购，所以除目录规定的项目类型外，其他相关采购内容几乎都进入了政府采购管理框架，这也使深圳市政府采购业内出现了各类“奇怪”的项目：从2011年深圳世界大学生运动会的各类采购到80岁以上老人的意外伤害与意外医疗保险等等。今年，深圳还首创了“文化钟点工”采购项目，将文化工作者服务市民的劳动也纳入了政府采购范畴。
在组织实施方面，采购中心服务部通过坚持公开招标优先和固化的服务类招标文件范本这两个手段保证服务类采购能刚则刚。
该服务部负责人郑克亮告诉记者，即便是面对这些所谓“奇怪”项目，采购中心仍然坚持以公开招标为主的采购方式。郑克亮表示，不少采购人谈及的需求难明确等问题应该在项目进采购中心之前就得到解决，进入采购中心的项目需求必须在评标环节具有可操作性。就不少地区谈及的专家抽取问题，郑克亮告诉记者，深圳市与周边城市以及省财政厅建立了良好的互相支援体制，当深圳市专家库中没有合适的专家时，采购中心便会向他们“借”专家。
深圳市服务类招标文件范本中突出了服务类采购的社会效益关注点。招标文件范本首页印着“服务社会、润泽百姓”。文件范本对供应商的考核不仅包括技术、综合实力，还专门列出供应商社会责任这项考量标准。此项考量标准提供了公益慈善、不良行为记录、政府采购项目履约评价这三项内容供采购人在编制标书时进行参考。除对社会效益的关注，招标文件范本详细地列出了技术与服务、跟进与反馈、知识产权、保密协议、违约责任等多个方面对采购人提出需求描述建议，方便其提出具有刚性特征的采购需求。

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