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2.简化采购原则
《合同竞争法案》实施后,随着“新公共管理”理念的兴起,美国提出了绩效预算改革,要求精简政府机构、放松管制、推行绩效管理,而政府采购活动中再严格进行完全公开竞争,采购过程就显得过于复杂,效率低下,因此“简化采购”成为采购政策改革的目标。1994年10月13日,时任美国总统克林顿签署了《联邦采购简化法案》。这项改革采购制度的法案,简化了联邦政府的采购制度,极大地改变了政府采购方式。
主要内容及影响
《联邦采购简化法案》修订了1984年《合同竞争法案》和其他联邦采购法确立的规则,废除或大幅修改了超过225项法律的规定,简化了联邦采购过程。其主要内容包括5个方面:
一是减少独特的采购需求,建立了优先采购商业化产品的制度。其理论基础是:联邦政府并不了解最新的商业技术,应该在采购商品和服务时依靠商业市场,利用其竞争优势和市场力量定价。通过优先购买商业化的货架产品,而不是通过详细的招标程序采购政府独有的产品,可以大大简化采购程序。此前,采购机构对可以在商业市场上采购的东西会提出各种特殊的需求,法案鼓励采购机构不再详细描述需求,而是将注意力集中于产出,使用更基于绩效的合同。《联邦采购简化法案》通过废除30多个法规中对政府采购的独特要求,减少了政府采购商业化产品的障碍,使通常不与政府交易的供应商更容易参与政府采购。商业化产品的定义包括在商业市场上大量出售的商品,如计算机软件,还包括能及时满足政府要求的、基于正在开发的技术尚未上市的商业化产品。采购商业化产品为政府节约了大量的资金。
二是让小额采购更多地使用简化的采购程序。《联邦采购简化法案》将政府采购使用简化采购程序的阈值,由2.5万美元提高至10万美元。这一改变的影响很显著,因为有90%以上的年度联邦采购交易项目低于10万美元。
三是将简化采购项目预留给小企业。美国建立了帮助各类小型和弱势小企业的政府采购政策,以确保实现国会制定的社会经济目标。《联邦采购简化法案》扩大了这方面的规定,要求民事机构以及美国国防部将预期采购金额在小额采购阈值和简化采购阈值之间的采购项目,全部预留给小企业。
四是提高采购效率,缩短采购时间;推进电子采购,减少内部经营成本。《联邦采购简化法案》改变了某些采购信息的公开要求,以电子方式代替传统的公开方式,对重大采购项目提出成本、性能和进度目标。通过建立对所有人开放的联邦采购计算机网络系统(FACNET),为政府和私人用户提供服务,要求政府采购程序从传统的书面模式转向以电子数据为基础的模式。这不仅可以减轻政府的负担,也降低了供应商必须花费的时间和资源。
五是为相同或相似的需求建立了多项授予或交付订单合同制度,根据这类合同进行的订购需进行公平的竞争。当采购机构需要特定商品或服务时,他们只需在已获得“多项授予合同”的供应商之间竞争即可。《联邦采购简化法案》实施后,总务署的“多项授予合同”和政府信息技术解决方案采购合同的使用大为增长,成为政府采购的主要形式之一。
简化采购的阈值和程序
简化采购程序是《联邦采购条例》第三编“采购方式和合同类型”下的独立一节,规定了简化采购程序的目的、政策和程序等。
1.简化采购程序的适用范围
采购机构在采购简化采购阈值以内(包括小额采购阈值以内)的货物或服务时,应尽量使用简化采购程序。但如果从联邦监狱工业公司或面向盲人或严重残疾人产品委员会和联邦供应计划合同(“多项授予合同”)采购的,或者通过已有的交付时间不确定/数量不确定的合同以及已成立的其他合同采购的,可以不适用简化采购程序。
2.小额采购和简化采购阈值
目前美国联邦政府采购小额采购阈值为3000美元,简化采购阈值为15万美元。但某些特殊的采购项目有不同的阈值:比如,出于紧急行动、国防或者为恢复生物、化学或放射物、核袭击的影响,并经采购机构负责人同意时,境内合同的小额采购阈值和简化采购阈值分别为1.5万美元、30万美元;境外合同的小额采购阈值和简化采购阈值分别为30万美元、100万美元。
3.简化采购程序要求
简化采购方法包括政府商业采购卡、采购订单、未定价采购订单、一揽子采购协议(BPA,一种简化的、通过与合格供应商建立“赊账账户”以满足预期重复需求的采购方法)等。
对于不超过小额采购阈值的采购项目,政府商业采购卡是首选方法,除此之外也可以采用简化采购程序。除少数管理性、政策性要求外,小额采购不要求遵循其他政府采购程序和规定。采购人员应当在可行的范围内,向合格的供应商进行小额采购。采购官或采购人员只要认为价格合理,就可以不进行竞争性的询价。
预期采购金额超过小额采购阈值,但未超过简化采购阈值的采购项目,必须全部预留给小企业,其中还可以再单独预留给历史性经济落后地区的小企业或伤残退伍军人小企业。在进行简化采购的过程中,采购机构应尽可能使用政府商业采购卡和电子采购技术。
在适用简化采购程序的采购项目中,采购官必须在考虑采购管理成本的基础上,在最大可行范围内促进竞争,以获得对政府最有利的合同,并尽可能使用创新方法。采购人员应当根据每一个采购项目的情况,采用最合适的、最有效率和效益的简化方式采购,对于非商业化产品,可以任意组合使用简化采购程序、密封投标、竞争性谈判、研发合同、建筑和建筑工程合同中规定的程序;对于商业化产品,可以任意组合使用商业化产品采购、简化采购程序、密封投标、竞争性谈判中规定的程序。
供应商来源方面,采购官应当将中央供应商登记库(现已整合入统一平台“联邦授予合同管理系统”)作为供应商的主要来源。
招标形式方面,只要与电子采购方式相比更为有效,采购官应尽可能采用口头招标,但采购项目超过3万美元时,如电子或口头招标不经济或不可操作时,采购官应当使用书面招标。超过2000美元的建筑合同也应采用书面招标。
评估程序方面,采购官在制定合适的评估程序时有广泛的自主权,可以无须遵守密封招标和竞争性谈判中规定的程序。如果使用价格或其他因素,应当确保以最有效和最方便的形式评估,不要求有正式的评估计划、确定竞争范围、对报价或投标书进行讨论或打分。对其他因素的评估,如业绩,不要求有正式的数据库,可以根据采购官的知识或经验、客户调查或问卷反馈、政府业绩信息检索系统等进行。
合同授予方面,在授予合同前,采购官需确定价格是公平合理的。经过竞争性报价或投标的价格,可以认为是合理的,因此应尽可能采用竞争方式;当只收到一份报价时,采购官应当在采购档案中声明价格的合理性,其依据可以是市场调查、与以前的采购项目比较、与相关行业类似产品的比较等。 |
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