公共资源交易市场改革趋势研究（一）（二）

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公共资源交易市场改革趋势研究（一）

http://www.nbd.com.cn 2013-09-03 12:04 来源: 作者博客

  核心提示： 在一定程度上，公共资源交易市场建设意识的缺失和公共监督的相对弱小，也降低了制度构建的能力。推开而言，上层政治的意愿不足或决策失当、专业技术知识能力支持不足、法律制度环境的不健全也会成为体制制度改革的阻力因素之一。


  公共资源交易市场改革是一场深刻的变革。


  公共资源交易包括自然资源、社会资源和行政资源的交易。从其所承载的基础活动和基本关系来看，公共资源交易市场具有种类多、交易频、总量大、覆盖广、表现力深刻等特点。在总量上，仅以政府采购为例，无论从国际惯例还是理论上来说，政府采购总额一般占一国财政支出70%以上，占本国GDP10%-20%以上。若涵盖土地出让、产权交易等，以及中国作为政府主导的市场经济国家性质，政府收支比重更大。不难想象公共资源交易总额占公共收支或公共市场的比重，或者说占本国或本省GDP的比重。


  在覆盖面上，从政府角度看，其涵盖政府所有及所属国有企业事业部门；从市场角度看，其涵盖所有企业、村居、社会组织等市场和社会主体。在表现力方面，它以简单直接的交易方式承载市场最基础的公平和正义等道德原则，也承载廉洁政府、法治政府和责任政府的主体行为方式，是践行公共利益的最直接表现力。应该说，公共资源交易是中国特有的提法，它是社会主义市场经济建立和完善的重要过程，是建立公共廉洁及服务型政府的必然要求，是中国公共治理市场国际化的重要任务。


  从公共资源交易市场改革与市场经济完善的角度来看，社会主义市场经济是公共市场与自由市场的结合体，公共市场包括公共收入市场和公共支出市场。税收、政府性基金、国有土地出让、罚没收入、国有资产收益、矿产收益、特许权收益等属于公共收入市场内容；工程建设招标投标、政府采购、医疗器械药品招标采购、公有资产出卖等属于公共支出市场内容。


  公共资源交易是公共市场中的重要组成部分和核心内容。作为公共资源交易最重要的主体来讲，"政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务"是政府的基本职能。而政府实现自身政务管理和为社会提供产品和服务主要通过公共市场交易实现，也就是说，由所有公共主体部门来承担这些重要职责。


  在职能界类中，公共服务型政府的公共管理职能包括公共人事管理、公共职能管理和公共市场交易管理以及三者相互之间衍生的管理行为。中国正在进行的干部人事制度改革、行政审批制度改革和公共资源交易制度改革都是为了促进公共治理型和服务型这一公共管理本质行为实现而开展的制度创新活动。在这些创新活动中，"以人为本"的干部人事制度改革是核心，行政审批和职能优化管理制度创新是"软刀子"改革，破解"既得利益和权贵思想"的公共资源交易管理制度创新是"硬刀子"改革，公共资源交易管理制度创新是其中的重点和难点。也是当前最需要推进的改革制度之一。


  从近期看，公共资源交易市场改革是一场制度变革，它与国家经济社会政策有机结合，通过公共资源交易管理监督制度建设，建设公共市场的社会信用体系和相对完善的市场监管体系；


  从中期看，公共资源交易市场改革是一场社会变革，是一场市场变革，是一场政府变革。通过公共资源的市场化配置手段，以公共职能的市场化和社会化，实现"小政府、大社会"职能，催生社会变革；通过公共资源的市场化配置手段，确立市场的公平、竞争、信用的基本要义，催生市场变革；通过公共资源的市场化配置手段，打造廉洁、诚信、法治和服务型政府，催生政府变革。


  从远期看，公共资源交易市场改革是一场思想文化变革，它深刻改变着社会及市场主体参与公共资源配置的行为方式，增强人民群众对党和政府治理社会的信心，引导社会走向更加健康、公平、民主和和谐。


  公共资源交易市场改革的现状


  公共资源交易市场改革就是实现公共资源的集中交易，并设立监督管理协调部门以及更高层次的决策委员会。目前，全国推进公共资源交易市场改革已经到了一个新阶段，积累了丰富经验。如：


  江西省"以形式整合内容"，利用3年时间，强力推进省市县乡四级公共资源交易全覆盖，并成为中央纪委全国公共资源交易市场建设工作推进会现场；


  河北省联合多部门制定公共资源交易中心建设与管理规范，促进全省公共资源交易市场建设更加规范、健康发展。


  湖北省扎实推进交易、监管、制度、专家和行业"五统一"，建立健全公共资源交易综合监管体制机制；


  合肥市重拳出击，着力构建"体制、制度、科技、程序、诚信、能力"并重的"六位一体"的公共资源交易制度体系，并以地方立法的形式向公共资源交易市场改革方向发展。2012年首次实现年交易额过千亿，实现"大平台、大效益、大跨越"；


  宁波制定公共资源市场化配置拓展目录，逐步实现资源、资产和资金的全覆盖。制定公共资源交易廉政风险防控手册，编制权力运行图、流程图和风险点，切实降低廉政风险。


  全国各地的公共资源交易市场改革得到当地党委政府的高度重视，充分实现了公共资源市场配置的基础性作用，经济、社会和政治效益明显，社会的关注度和认可度高。


  但总体上看，公共资源交易市场仍然存在思维定式、部门阻挠、改革推进力度不够、交易覆盖面不广、交易中介管理不到位、交易主体不规范、监督不统一等问题。目前，最重要的是深刻领会党的十八大报告以及中纪委报告精神，其中提到：


  深化现代市场体系建设，建立和完善统一规范的公共资源交易市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。必须全面和深刻认识公共资源交易市场改革的现状、意义和本质，认真分析公共资源交易市场改革面临的困难和原因，积极主动地破解存在的难点和问题，以极大的政治智慧和勇气，运用恰当方式方法推进该制度的整体改革。


  公共资源交易市场改革面临的困难及原因


  应该说，公共资源交易市场改革的主要困难就是法律局限性或者说滞后性，其在很大程度上抑制了改革的推进和深入。招标投标与政府采购混同规范同一法律行为，确实存在冲突影响实际工作。为破解行政式分散监督管理致使政出多门、推诿扯皮、同体监督等问题，有的省市成立独立的公共资源交易监督管理部门，但受到立法压力掣肘。在职能方面往往是协调各部门的面上工作，很难深入或衍化相关职能，管理监督形式化。


  除了法律局限外，部门压力也在很大程度上增加了改革的难度。有的部门从本身利益的角度，运用所谓的合法性条款，阻碍改革；有的部门从职能的角度，认为部门管理与资源交易管理存在较大的冲突和交叉性，拖延改革。有的部门抱守老观念，思维定势，看不清改革。


  当然，公共资源交易市场改革属于新鲜事物，缺乏足够的理论支撑，让现实改革有"摸着石头过河"的感觉。对改革的方向和趋势缺乏正确的认识也影响改革的进程。也影响党委政府的决心和魄力。在改革过程中出现的人才短板和制度缺失也是瓶颈问题之一。


  出现这些困难和问题有其历史性原因，毕竟在原来的法律制度框架下运行了多年的模式需要重组和融合，一时还接受不了；出现这些困难和问题有其复杂性或技术性原因，毕竟在西方运行几百年的制度在中国还处于初始阶段，其内部技术复杂程度一时还难以分析透彻；出现这些困难和问题有其顽固性原因，毕竟涉及深刻利益的"硬刀子"改革是硬碰硬的较量，必然遇到极大阻力。


  从深层次和大背景方面来看，公共资源交易市场改革是一项复杂的博弈，是在动力和阻力因素的相互作用下向目标推进的结果。动力相对来说比较容易理解，分析它的阻力更有利于看清和推进改革。除了上面说的既得利益者的阻挠外，"官本位"意识的影响也是较大阻力之一。


  虽然改革开放已经30多年，但相对于几千年封建社会沉积下的对权力的偏好和追求仍然有广泛的社会基础。从"官"身上夺 权向市场向社会公平分化，是政府的自我革命，触及官员自身根本利益，改革难度大，彻底改革难度极大！


  当然，在一定程度上，公共资源交易市场建设意识的缺失和公共监督的相对弱小，也降低了制度构建的能力。推开而言，上层政治的意愿不足或决策失当、专业技术知识能力支持不足、法律制度环境的不健全也会成为体制制度改革的阻力因素之一。


（中国公共资源交易高峰论坛上的研究论文）


http://www.nbd.com.cn/articles/2013-09-03/770739.html

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据本人了解 ：作者是 黄冬如 。

黄冬如博客 ：发表了此文章
http://www.caogen.com/blog/infor_detail/52537.html

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  公共资源交易市场改革趋势研究（二）

草根论坛 黄冬如 博客  2013-10-13

公共资源交易市场改革趋势及思路

但无论如何，公共资源交易市场改革势不可挡，不容任何质疑或阻碍。因为这项改革符合中央的政策要求；也符合改革的实效性要求；更加代表中国特色社会主义市场经济前进发展方向。我 们所要思考的是如何具体改革，在什么样的时间内产生多大的成效，如何真正实现党委政府所要求的公共主体行为廉洁且规范、公共交易项目科学且有效、诚实信用体系系统且健全、公共市 场建设完善且统一的目标要求。笔者认为，改革应当理清思路，具体可以考虑三个过程：

首先是基础建设期。“人员、机构、场所、经费、制度”是基础建设期的重点词。体制建设是在原来基础上的重组和改造，这比组建一个全新的单位更难些。最重要的是摸清本地情况，结合 目标要求，迅速搭建架构，建章立制。可以按照“一委一办一中心”的基本要求，及时完善体制。充分运用《招标投标法实施条例》有关条款给出的改革预留空间，成立专业化的公共资源交 易管理监督部门，将规律性或共性的业务进行提升管理，并总结衍生出一些新的管理职能。如过程管理、电子平台建设管理、供应商市场诚信管理、交易主体行为管理等，在管理层面更加注 重宏观政策性和整体环境治理及塑造。可以按照“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一监管”要求，做到统一入场、统一规范（操作办法、信息公告、专家库建设统一） 、统一制度和统一监管等。在这个过程中基础业务信息标准的建立和目录的制定非常重要。基础业务信息标准建立是否准确完善性、是否适应经济社会发展需要将极大影响着后续的公共市场 制度建设和强大的政策发挥。交易目录可以按照资源、资产、资金分类；也可以按照收入类（土地出让、产权交易）和支出类（如工程、货物、服务、医药等采购）分类，实行动态管理。只 有下猛力、重智谋，以“高起点，严要求，适度超前”的理念，才能在短时期内超越时空，占领高地。而这一切，人才的重视及使用是第一关键！

其次是全面建设期。体制制度建立健全是根本，是基础。但公共资源交易市场更需要综合治理，整体推进，全面建设。比如贯彻“二十字方针”，即“体制健全、制度完善、职业发展、科 技促进、服务为本”。制度完善是需要形成一套齐全的业务制度、管理制度和监督制度。在适当时候，可以通过地方性法规等法制手段，制定公共资源交易管理办法，使之法律化。主体制度 建立十分重要，可以建立“规范代理机构代理行为、规范委托人（招标采购人、产权转让或土地出让人）委托行为、规范交易中心交易行为、规范评审专家评审行为及规范行政监管部门行政 管理行为”等五个主体规范。

推进公共资源交易管理的专业化或者职业化是全面建设的核心。必须注重廉洁、职业道德、职业规范和职业技术。建立一套符合中国国情的公共资源交易类职业资格认证、执业范围与权限、 资格晋升及淘汰、后续教育及培训等为主要内容的职业资格管理制度。比如招标职业资格、政府采购职业资格、拍卖职业资格等。主管部门、高校、行业和社会实践工作者是加快职业化发展 的四大主要因素。应尽快成立相关行业组织或者与相关行业协会联合开展职业资格考试和认证工作。

科技促进必须以科技信息、电子化为重要载体。电脑等硬件购置、交易网站建设、交易业务信息系统开发、视音频评审室和电子监察等是改革中利用信息技术的最基本要求。科技促进必须便 利和人性化，满足各方面的基本需求。如基础信息进行集成和处理，设置个性化查询功能，可以随时检索到所需信息；如配套建立涵盖所有当事人的信用信息子系统等等。科技促进必须做到 省市县镇四级纵向联通；必须做到与发改、建设、环保、工商、税务、财政、银行、社会保障、资产管理、检察、信用体系等部门或系统横向联通，实现公共资源交易的信息化、网络化立体 目标。

服务为本就是公共资源交易要为经济发展和社会服务、为公众和当事人服务。为公众和当事人服务是落实公共资源交易的日常服务职能，可以实行网站服务、视频服务、手册服务、培训服务 和现场服务等“5S”细化服务；也可以实行岗位责任制、首问责任制、即时办结制、绩效评估制和行政问责制以强化服务。为经济发展和社会服务是落实公共资源交易的政策功能。例如，在 政府采购方面，可以通过降低准入门槛、定向预留份额、工程项目划分等级，或者制定目录清单等方式，支持本省本地的小微企业发展。例如，在政府购买服务方面，制定详细目录，就社会 、经济、政治、文化、教育、医疗类采购尽快纳入交易市场。引导培育社会组织规范参与公共资源交易，尽快使公共服务向社会组织覆盖。

如果基础阶段主要解决项目交易的合法性和规范性，那么全面性阶段的重要目标之一就是实现项目交易的专业性、经济性和有效性。比如围标串标问题，即使建立统一的交易中心，即使采取 取消报名环节、多银行多账户缴纳投标保证金、实行资格后审等措施，也很可能出现围标串标行为。因为全面治理围标串标重在治本而不是治标，重在治理环境而不是治理过程。这是需要通 过体制、机制和制度的合力，以及严格执法和监督予以解决。如注册供应商会员管理及全省联动、制度建设特别是行为认定、实行电子投标评标以及评审过程公开、严格的违法处理和效益评 估等综合措施。再比如交易目录应实行动态管理，从常见的五大类范围逐步向购买公共服务、竞争性分配、服务外包、BT、BOT等扩展，向三公领域（公费出国、公车购用、公务接待）拓展， 保证交易的专业性和全面性。

再者是纵深建设期。纵深建设必须抓住精细化、信息化和文化三个方面。应当加强公共资源交易基础建设，实施更加精细化交易管理，如某项目基础信息应当包括名称、编号、时间、类别、 属地、内容、属性等内容，单项目编号就可以实行统一编码的“电子标签”，形成以项目为单位、贯通项目建设全程的信息共享通道；应当加强公共资源交易管理科技信息技术建设，以创新 技术实施公共资源交易管理。如利用电子信息技术如电子政务、电子商务、物联网、物流与商务应用、无线射频与红外线感应使用等交换与融合，以数字认证与电子密钥在互联网上实现全程 电子公共资源交易和监管。利用空间技术开展谈判或异地评审，或者通过电子系统所采用的技术标、商务标自动比对和硬件特征码、工具软件身份码验证等手段，实现自动电子评审；应当建 立公共资源交易管理文化，引领公共资源交易发展。充分发挥基本力量的积极性、主动性和创造性，挖掘公共资源交易管理文化本质及内涵，形成公共资源交易管理文化精神，以凝聚共识、 整合价值、形成新的精神力量，推进公共资源领域市场建设向纵深发展。

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续 公共资源交易市场改革需注意问题

改革不会一帆风顺，具体改革中，需要预防和注意一些问题。比如：

从业务范围论，政府的目的是制定公共市场交易规则，保证公共市场交易的规范性、合法性。而公共资源交易不应与私人或社会市场交易混同，不应当将自由经济中的企业或个人交易行为在 公共资源市场中交易。这既扼杀了自由经济行为，也是公共部门的过度超职行为，不可取。现实中，应当避免个体或企业的工程招标、玉器珠宝交易市场、粮食农副产品交易市场、跨国公司 采购中心等纯私营行为的交易纳入公共资源交易市场。

从操作内容上讲，如何维护交易主体的权利，保证业主或采购人等的权利责任义务对等性，是改革需要考虑的范围。现实中，采购和工程招标往往采用评标委员会决策机制，业主或采购人不 进入评标委员会，甚至连沟通解释的机会也没有。同样，评审过程中出现的“哑巴评标”或“格子评标”，抑制了专家的咨询参谋角色，阻碍了业主与专家评委的信息交流，在一定程度上导 致了多方不信任机制。

从管理监督上说，一般原则是“交易不管理，管理不交易，监督监察不参与管理及介入具体业务”。改革需要界定交易、管理以及监督的具体内容。交易、管理机构一定要彻底分离吗？管理 部门下设交易中心是否更符合现实和行政职能运用呢？在改革过程，不主张缺位，不主张错位，也不主张越位，而是各适其位，各适其职。有的地方，由纪检监察部门主导改革，过于注重监 督忽略交易实效，或者过于介入业务范围，超越监督职效。如在监察部门下设交易中心，甚至由监察部门主导具体工程招标工作，实行立项书审核、招标文件送审或实施预审备案等，这是否 会产生新的不当利益点呢？必须警惕。

从层级架构上看，经验证明，整体改革的位阶高、机构强、层级高，推进的力度自然大，推进的进度自然快，推进的效果自然好。另外，关于公共资源交易与行政服务中心的统一构架问题。 虽然可以利用行政审批服务改革所取得的综合成果和经验加快公共资源交易市场建设，有其一致性和共通性。但职能及操作毕竟不同，一个是行政审批，属于软服务，更注重服务性；一个是 市场交易，属于硬服务，更注重专业性，包括管理的专业性和交易过程的专业性。两者统一或混同建制值得慎重考虑。

（提交给中国公共资源交易高峰论坛上的研究论文）

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草根简介


中国现代国际关系研究院法学博士，中国经济体制改革研究会理事，国际关系学院公共市场与政府采购研究所特聘研究员，中国物流与采购联合会专家。律师、联合国ITC注册采购师培训师。致力于公共采购发展与创新。在新华社《瞭望》新闻周刊、《经济参考报》、《改革内参》、《中国政府采购杂志》、《中国政府采购报》等国家级刊物发表论文60余篇，《中国公共采购理论与实践》专著由经济科学出版社出版。邮箱：publicp@126.com

这些年来，公用采购往往黑幕操作，.. 现实早已证明，公权力不受约束，德.. 没有公正先生，哪来德先生？ 科学发展，心物相谐，是理想的社会.. 公共服务型政府的公共管理职能包括.. 对不起，没那么多兴趣去细细斟酌！.. 本文是不是在讲类似政府采购的东西.. 政府采购的腐败更厉害。双方做扣，.. 政府花钱装公正廉明，不如不花钱的.. 关键是弄清楚政府采购是代表谁行..  

保存时间:2013/10/15
http://www.caogen.com/blog/infor_detail/53720.html

转载者注：色彩是本人加描的，仅供参考。