完善招标投标制度应着眼基层实际

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完善招标投标制度应着眼基层实际

中国招标投标协会 2013-10-11 作者：晏积慧

              我们每个人都清楚，不应寄希望一部法律可以解决所有的问题。一个行业的健康发展必然需要一个完善的制度体系作为支撑，而制度体系的完善应始终着眼于基层实际、与时俱进，这才是行业发展的科学命题。本文作者结合自己多年基层实践经历，畅谈了对招标投标交易场所、转变招标方式等几个问题的看法和建议。

     《招标投标法实施条例》（简称《条例》）实施已近一年多，对于破解行业难问题，促进公平竞争、预防腐败发挥了巨大的作用。然而，正所谓“发展就是解决新旧矛盾，同时又带来新矛盾的过程，但这也是螺旋上升的过程”，要全力解决当前招标投标行业突出问题，我们希望在《条例》之外能有更多的制度创新，期待更多着眼基层实际的配套制度及规则的出台。

       一、关于招标投标交易场所

    《条例》进行了制度创新，提出：“设区的市级以上地方人民政府可以建立统一规范的招标投标交易场所”。

       自2007年3月1日起施行的《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（建设部令2007年第154号）对工程招标代理机构应当具备的条件作出了明确规定，虽未直接说明招标代理机构是否需要具备开评标的场所，但在第十二条中要求提供“办公场所证明，主要办公设备清单”。事实上，批准成立的招标代理机构基本是没有例外地具有固定的营业场所和附带相关办公、会议、监控设备的开评标场地。我们在全国各地承接招标业务时，也时常会遇到被地方招标主管部门要求在当地进行备案的情况。所谓的招标备案，不但要求提供营业执照、资质证件、从业人员资格证书，而且需要提供企业在当地的营业场所证明以及参加在当地有关部门组织的培训证明。更有甚者，有的地方还要求从业人员提供独生子女证。这些备案手续有的根本与招标无关。分析原因，其实就是地方保护主义。由此，不难看出，政府的法令在具体执行时的难度有多大。

        当然，各地方政府努力解决行业突出问题，规范招标投标市场行为，探索制度创新的行为值得嘉许。然而，实践中我们看到：一个设区的市需要设立统一规范的招标投标交易场所（公共资源交易中心），为何下辖的县城也要设立交易中心？安排一批工作人员，新建或改建、扩建一定面积的开评标会议场地，仅运营成本就是一笔不小的开销，更不要说少则几百万、多则亿元的建设成本。广大招投标工作者需要完成多少个招标项目，才能节约出如此多的资金？这些费用不管是由建设单位、中标单位或招标代理机构承担，或是政府出资，总之是要增加社会成本。还有的地方政府强制要求所有公开招标的项目必须在交易中心进行，使得招标代理机构自有开评标场地的闲置，客观上造成了场地资源的浪费和社会成本的增加。这与我们一直倡导的降低招标投标活动社会成本的宗旨相背离。

       因此，笔者认为，在推进建立统一规范的招投标交易场所的过程中，应始终本着节约资源、合理配置资源的原则进行。比如：可以进一步规范、细化开评标程序，对开评标场所提出标准化要求，鼓励招标代理机构之间会议场地资源共享等。

       二、关于转变招标方式

        法律作为行为准则和工作依据，我们必须认真学习和遵守。但是，一部《招标投标法》不可能对招标投标行业的各个层面都面面俱到，仍需要相关配套的实施细则、行业规范来指导实践。就招标的不同环节而言，法律只能规定一个相对公平、公正的程序，但遇到具体问题而法律又没有明确规定的时候，就只好请示主管部门。比如，个别地方强制规定：通过资格预审的投标人必须够5家才能进行下一步的程序，如果不够，还需再发二次公告。若仍不足5家，需改为资格后审，并再次发布招标公告。而这每一次操作，都需要得到主管部门的批准。作为基层一线人员，深感这种方式耗时耗力。再如，针对二次公告后投标人仍不足3家的情况，《条例》并没有给出明确的规定。 在具体招标实践中，有的项目则转为竞争性谈判。笔者认为如果项目本身不属于政府采购项目而采用这种方式，则超出了《政府采购法》的调整范围，缺少法律依据。对此，笔者建议可采用比选的方式，依照《招标投标法》对两家投标人进行正常开评标。这一方法在国际项目招标中也经常使用。希望这种比选的方式能够通过行业标准等方式得到官方的认可，使招投标工作者在遇到这种特殊情况时有法可依。

       三、关于几个时间段的设置

       对依法必须进行招标的项目，《条例》进一步明确了《招标投标法》中关于资格预审时间的规定。以往我们对资审的时间一般掌握在一周左右，但缺乏法律依据，现在有了出处。关于投标人编制投标文件的时间问题，《招标投标法》及《条例》都作出了20天的规定。

     《建筑工程方案设计招标投标管理办法》（住建部建市[2008]63号）第二十四条规定：“建筑工程概念性方案设计投标文件编制一般不少于20日，其中大型公共建筑工程概念性方案设计投标文件编制一般不少于40日；建筑工程实施性方案设计投标文件编制一般不少于45日。招标文件中规定的编制时间不符合上述要求的，建设主管部门对招标文件不予备案”。可见，投标人编制投标文件的时间更加灵活，但下限规定为20天。20天的时间，对于一些工程类或比较复杂的项目，时间太短；对于一些普通的货物，如个人计算机、电视机、冰箱、配电箱柜、母线等通用类产品，20天则过长。2011年12月20日国家发展改革委等九部委发布《关于印发简明标准施工招标文件和标准设计施工总承包招标文件的通知》（发改法规[2011]3018号），对标准施工招标文件做了简化。那么，相应地对于投标文件编制时间的规定是否也可以分类调整？

        随着招标投标市场的不断发展，施工企业和制造厂家已经适应了这种基于招标投标制度的竞争环境，对于如何编制投标文件已是驾轻就熟。即使是施工企业编制施工组织设计也大都使用自有的文件模板，对于个别施工难点，除非极为特殊，一般也不需要花很长的时间。特别是监理行业，投标文件中监理大纲更是千篇一律。政府主管部门可以编制一个行业目录，或借鉴监理取费标准的方式，设置编制投标文件的难度系数来确定投标人编制投标文件时间的长短，而不是一刀切。

       对于工程建设项目来说，招标只是其中的一个工作环节。但它大多数情况下都是处于网络进度计划的关键线路上的关键工作，每延迟一天，总工期就要往后拖延一天。不少项目管理者往往意识不到这一点，一旦到了施工阶段，在合同谈判时就开始给中标人狠压工期，开工后更是拼命抢工期，客观上造成抢工费增加，工程质量难以保证。这个时候，他们或许才意识到施工单位每拖延一天，建设成本就会大幅增加。既然这样，何不考虑在前期节时成本很低的时候就努力缩短建设时间呢？事实上，个别地方政府主管部门在执行法律政策时，似乎也缺乏这种关键工作的时间意识。假设一个工程建设项目早投入运营一天，就可以增加社会效益1000万元的话，那么建设前期的请示、审批、招标投标等等各个环节每节省一天，其价值就是1000万元。

       四、关于招标师职业资格

       每一项法律的颁布施行都不是孤立的，特别是建设行业，涉及的社会层面非常宽泛。《条例》第二条第二款规定：“前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。”由此可见，大多数情况下招标是指工程建设领域的招标。比照《条例》的征求意见稿，取消了项目管理、可行性研究、科学研究等内容。事实上，被取消的几项内容，也基本上都涉及工程建设。

       不言而喻，这就要求从事招标工作的人员至少对于“工程”的理解和掌握必须能够达到一定的深度。而且，招标投标工作在不同专业领域的特点差异也很大，从事国际招标的招标师未必熟悉工程招标。现行的许多职业资格是分专业的，比如，注册建造师、注册造价师、注册监理工程师等。因此，招标师也可以按照工程、货物、服务划分专业。

       据悉，预计2014年全国将正式实施招标采购职业资格准入考试和从业注册考核管理制度。笔者认为：单是从事招标工作的人员具有招标师资格还远远不够，如果有关的政府主管部门的工作人员也具有同样的水平，那么，招标投标的社会成本会显著降低，工作效率会大幅度提高，项目建设的全过程持续时间会有效缩短，其意义将更加深远。


       源自：《招标采购管理》 作者：晏积慧 （作者单位：国信招标集团股份有限公司）